緬甸總統選舉與未來政治走向

郭繼光

緬甸全國民主聯盟資深成員吳廷覺高票當選緬甸新一屆總統及新內閣班子的確定表明緬甸的政治權力實現了平穩過渡，這在很大程度上是各派力量政治協商的結果。盡管民盟實現由在野向執政的轉變，但當前緬甸的憲法及權力安排依然確保了軍方對核心政治權力的主導和掌控。在此背景下，民盟的未來執政之路將面臨重重挑戰。

2016年3月15日，緬甸總統選舉落下帷幕，民盟資深成員吳廷覺高票當選總統。緬甸是中國重要的周邊鄰國，其政治形勢的變化值得關注。吳廷覺當選總統后，民盟領袖昂山素季將在未來政治格局中扮演怎樣的角色，未來將如何與總統互動；民盟執政后將采取哪些政策，緬甸未來政局將如何發展等問題備受外界關注。本文將嘗試對以上問題作一粗淺分析。

權力的平穩過渡是政治協商的結果

在2015年11月舉行的全國大選中，昂山素季及其領導的民盟獲得壓倒性勝利，但是在緬甸目前的政治結構之下，民盟能否順利“接棒”執政，實現政權的和平交接，在很大程度上取決于能否得到軍方的支持。因此，民盟希望通過政治協商，實現權力平穩過渡。昂山素季在大選剛剛結束不久，就主動發表公告，請求與緬甸總統吳登盛、議長吳瑞曼和國防軍總司令敏昂萊大將見面會談，提議以民族和解為基礎，討論如何平穩實現人民通過選舉表達的愿望。總統府和軍方均對昂山素季給予了積極回應。這表明昂山素季和民盟已經吸取了1990年大選的教訓。1990年，民盟在大選中也獲得了80%以上的席位。當軍方代表與昂山素季及反對黨就交權問題談判時，昂山素季堅持“緬軍之父”奈溫及其他軍方領導人的命運要“由人民來決定”，由此導致談判破裂，選舉結果被軍方宣布無效。

自大選結果揭曉以來，昂山素季就一直穿梭奔走于緬甸軍方、議會、政府以及少數民族派別之間，積極進行各種政治協商，平衡和協調各方政治勢力的利益。從目前來看，緬甸各方基本上都以國家利益為重，政權的和平交接正在有條不紊地進行。

2016年2月初，民盟推選的新聯邦議會人民院和民族院議長和副議長上任，掀開了民盟開始接管緬甸國家政權的序幕。除了人民院議長由民盟資深高層、緬族的吳溫敏擔任外，余下的人民院副議長、民族院正、副議長人選均為少數民族，且副職人選均為非民盟人士。民盟推薦的兩院正副議長人選組合充分照顧了各方利益，尤其是軍方和少數民族的利益。

3月15日，緬甸聯邦議會人民院和民族院舉行全國會議，全體議員投票表決，民盟資深成員、現年69歲的吳廷覺以最高票數360票當選緬甸新一屆總統。吳廷覺成為緬甸1962年以來首位民選非軍人總統。同時選舉退役陸軍中將吳敏瑞為第一副總統，選舉民盟的欽族黨員亨利班提育為第二副總統。

隨后，組建新政府、遴選部長的序幕也逐漸拉開。3月18日，候任總統吳廷覺向議會提交了政府改組計劃，將吳登盛總統時期設置的36個部委精簡為21個，并且裁撤部長職位18個，以精簡機構、提高辦事效率、節約政府財政開支。3月24日總統吳廷覺向聯邦議會正式提交了新政府成員名單和聯邦部長名單。3月30日，緬甸舉行總統職位交接儀式，從而完成新舊政府權力交接。4月1日，民盟正式執政，標志著緬甸將進入一個新的歷史時期。

緬甸核心政治權力主導權仍在軍方

昂山素季領導的民盟雖然實現了政權的和平交接，但仍然無法改變軍方在緬甸政治中的核心角色，不得不在利益分配上與之進行博弈，并盡力與之合作。因為無論從哪個層面來看，軍方仍然沒有放棄對核心權力的控制，其核心利益仍然不可觸動。

根據緬甸媒體的報道，2016年3月27日，在緬甸建軍71周年慶典上，國防軍總司令敏昂萊大將在致辭中表示，盡管緬軍與政府和人民合作舉行了歷史性的大選，但還不是離開政治舞臺的時候，“緬軍在國家政治中發揮著領導作用”。令人蹊蹺的是，昂山素季和當選總統吳廷覺并沒有出席該慶典。

實際上，軍隊仍然在緬甸政治領域具有強大影響力，掌握著核心權力。緬甸2008年憲法明確保護軍方的核心權力，總統并無權力制約軍隊，而且軍隊還享有很多其他權力。例如，在緬甸議會中，軍方擁有25%的非選舉席位，因此軍方擁有對緬甸憲法修正及重大事務的一票否決權，擁有憲法所賦予的最終裁決權。

在關鍵部門的人事任命上，軍方享有獨有的權力。雖然民盟可以組建新政府，但根據2008年緬甸憲法，國防部長、內政部長和邊境事務部長均由軍方任命，并且均為現役軍人，這使得軍方可以掌握全部的軍隊和警察力量。更重要的是，根據憲法，緬甸軍方還有權在特殊情況下接管國家政權。2008年《緬甸聯邦共和國憲法》規定，“國家處于緊急狀態時將權力移交軍方”。這一條款明確規定了軍人集團在緬甸政治中的特權與核心作用。而且，根據憲法規定，緬甸最高軍事決策機構為國防與安全委員會，在11名成員中，軍方代表包括國防軍正副總司令、軍人議員提名的一名副總統、國防部長、內政部長、邊境事務部長等軍人成員占6席，執政黨代表包括總統、副總統（1名）、人民院議長、民族院議長、外交部長等占據5席，軍方與執政黨的比例為6：5，因此，否決權牢牢地掌握在軍方手中。這樣軍方就控制了國防與安全委員會的最高決策權。

盡管緬甸軍方承認大選結果，支持政權和平交接，但是政權平穩過渡之后，民盟必須與軍隊在利益分配博弈方面尋求契合點和平衡點，謹慎處理與軍方的關系，逐步推動實現緬甸的政治民主化和民族和解。毋庸置疑，軍隊仍然是緬甸國家政治中的一支重要力量。目前來看，雖然表面上軍人集團不再親自執政，其勢力較以前有所削弱，但是仍然在背后牢牢控制著核心權力，決定著未來緬甸政局的發展趨向。實際上，緬甸的民選政府其實質還是軍人集團掌控的過渡政府，民盟新政府只有行政管理權，而緬甸的國家核心權力依然由軍人集團掌控。

民盟新政府執政能力將備受考驗

民盟新政府上臺執政后面臨著諸多現實困境，除了其自身人才、組織和制度建設等內部問題以及正確處理與軍方的關系之外，還面臨著諸多前所未有的執政挑戰，能否處理好這些問題將影響民盟的未來執政前景。

首先，昂山素季在新政府中將如何發揮作用。在民盟以絕對優勢贏得大選到吳廷覺被選為總統之前的幾個月時間里，昂山素季多次表達自己將居于總統之上的態度。例如，昂山素季在大選前曾經向記者表示，如果民盟在大選中獲勝，將會由民盟中其他人擔任總統，但是她將會“做出所有適當和重要決定”，并將“凌駕于總統權力”之上。她表示，“我將會執掌政府”，這一做法并不違反憲法，因為“憲法中沒有任何關于‘地位高于總統的規定。”另外，根據媒體報道，大選結果出爐后，昂山素季在接受新加坡媒體采訪時表示，不論誰當總統，她都是主政者，自己將以“凌駕總統”的方式執政。她進一步解釋說，新總統“必須完全明白自己無權”，須根據她的命令和民盟黨內決定辦事。她重申，自己作為民盟領導人握有最終決定權。根據以上言論，人們一般認為，昂山素季可能留任民盟主席，以黨主席的身份掌控政局。

然而，3月24日總統吳廷覺向聯邦議會正式提交的新政府成員名單和聯邦部長名單中，昂山素季赫然在列，這表明昂山素季將參與具體政府事務。3月30日緬甸新政府名單正式公布，昂山素季同時兼任外交部長、教育部長、電力能源部長和總統辦公室主任四個部長級職務，相當于“超級部長”。昂山素季一身兼四職，一方面可能表明民盟確實無法找到合適的人選擔任這些職務，另一方面也可能表明這些領域的事務需要昂山素季親自處理。教育和電力能源領域確實存在諸多問題迫切需要解決，總統府部長則能更好地協調與總統的互動關系。如果擔任外交部長，昂山素季將能更好地推進緬甸的外交工作。更為重要的是，擔任外交部長可以進入緬甸最重要的權力機構——緬甸國防與安全委員會。

在與總統的互動上，應該不會存在什么問題。畢竟當選的總統吳廷覺作為昂山素季多年的“密友”和助手，深得其信任，雙方互相了解，知根知底，而且都熟悉民盟內部事務。因此，在重大的政策主張和決策上，雙方應該比較默契，不會存在原則性沖突，當然也不會存在誰高于誰的問題。

然而，根據緬甸憲法規定，如果昂山素季出任政府部長，那么將會被解除議員職務，同時不得參與黨務工作。這意味著昂山素季將不得不辭去民盟主席職務，對昂山素季來說，這無疑是一個挑戰。那么，未來昂山素季將如何領導民盟，如何通過民盟來領導緬甸國會，都是值得關注的問題。另外，除了外交部長，昂山素季在整個任期內是一直擔任這些職務，還是在將來委托給其他合適的人選？這些問題都有待得到明確。

其次，民盟如何解決修憲問題。贏得2015年大選和擔任緬甸總統是昂山素季一直以來的政治目標。昂山素季曾經表示，如果民盟贏得選舉，緬甸將開啟修憲的進程，希望通過此舉讓自己獲得成為總統的資格，剝奪軍隊的政治權力。因此，民盟已經多次表示，獲得大選勝利之后的首要任務之一是修憲。大選勝利之后，昂山素季和民盟經過重重努力，但是始終沒有達成修改憲法的目的。那么，4月1日新政府正式執政之后，會不會在該屆任期內繼續推動修憲以及如何推動？這是民盟必須面對的問題。

根據2008年《緬甸聯邦憲法》規定，修憲程序只有在超過75%的議員同意時才能提請修憲，而軍方擁有25%的非選舉席位，因此軍方擁有對緬甸憲法修正及重大事務的一票否決權，擁有憲法所賦予的最終裁決權。顯然，民盟如果希望修改憲法，尤其修改總統任職資格條款，必須與軍方合作，必須取得軍方的同意。但是只要軍方和其支持的鞏發黨在未來五年內牢牢守住憲法，即便民盟上臺執政，也無法修改憲法，進而無法取得對政權的絕對控制。若民盟執意不惜代價推進修憲，將可能觸及軍方的核心利益，極有可能引發沖突，威脅緬甸政局穩定。

最后，如何推動全國民族和解問題。實現民族和解也是民盟獲得大選勝利以后的頭等任務。昂山素季在不同場合多次講過，一旦民盟獲得大選勝利執掌政權之后，首先要解決的是全國民族和解問題，將按照歷史上“彬龍協議”[1]精神進行政治談判，最終達成全國和平協議。

在過去五年中，吳登盛政府在加速推進政治和經濟改革步伐的同時，積極推動民族和解。2015年10月15日，緬甸政府與八個民族武裝簽署了全國停火協議，但是仍有十余支少數民族武裝沒有與政府達成停火協議。即使在緬甸全國大選期間，緬甸軍隊與少數民族武裝之間仍然存在著零星的沖突。部分停火協議的達成只是全國民族和解的一小步，離全國和平協議的達成還有相當大的距離。民盟新政府是在原來停火協議的基礎上繼續推動還是另起爐灶重新設計談判，目前不得而知。而且全國和平協議這一任務的達成，同樣需要緬甸軍方的合作和配合。沒有緬甸軍方的配合，民盟新政府很難與少數民族地方武裝達成真正的和解。

（責任編輯：張凱）