全國社保基金將迎“扛鼎大法”

鄭旭

《全國社會保障基金條例》的施行將有望重塑民眾對于社會保險的信心，因為有了全國社會保障基金兜底，民眾的養老金或者其他社會保險資金便有了保障。

國務院總理李克強日前簽署第667號國務院令，公布《全國社會保障基金條例》（下稱《條例》），將于今年5月1日起施行。這是全國社會保障基金自2000年設立以來，首次以國務院條例級別明確其性質、定位、投資運營、監督、法律責任等。

《民生周刊》記者在采訪中了解到，在此之前被譽為是民眾“保命錢”儲備金的全國社會保障基金，在法律監管上一直沿用2001年起施行的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），雖然它是通過行政授權的方式來確定社保基金理事會負責管理運營，但并沒有對其法律地位進行界定和明確，使之成為社保基金管理上的一大缺憾。

受訪專家稱，遲來的《條例》是一部彌補缺憾的“扛鼎大法”，這意味著社保基金投資相關條例的立法層次和權威性得到提高，社會各界關注的社保基金資金來源、投資范圍、監督管理等問題將得到進一步落實。同時，《條例》的施行事實上是從國家最高行政機關意志出發規范全國社會保障基金管理運營，有利于進一步提升民眾對社保信心度，有利于基金籌集和使用方案上的審慎性，有利于投資運作的穩健性，也會更加有利于實現資金保值增值。

重塑參保人信心

需要提及的是，記者在采訪中發現，或因全國社會保障基金被簡稱為“社會保障基金”，因此有不少普通民眾會將其與“社會保險基金”混淆。兩者雖然只有一字之差，但卻有著本質區別。

《條例》明確，全國社會保障基金是由全國社會保障基金理事會負責管理運營的國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。

與之不同的是，“社會保險基金”是為了保障保險對象的社會保險待遇，按照國家法律、法規，由繳費單位和繳費個人分別按繳費基數的一定比例繳納以及通過其他合法方式籌集的專項資金，用于民眾養老、醫療、工傷、失業、生育等各項社會保險待遇的當期發放，系民眾的“保命錢”。

雖說區別明顯，但兩者又密不可分。

有評論指出，對于“社會保險基金”而言，“社會保障基金”一直以來都扮演著保障者、護航者的角色，當“社會保險基金”未來遭遇支出壓力時，“社會保障基金”就能進行及時輸血。

盡管并未出現上述這種支出壓力，但在養老、醫療等社會保險待遇尚未全國一盤棋的局面下，民眾對現行的社會保險制度信心開始下降，擔心以后是否有社會保險待遇的持續保障。以2013年為例，曾有報道披露稱，當年全國有接近3800萬人中斷繳社保。

今年兩會期間，國務院總理李克強在人民大會堂三樓金色大廳會見中外記者并回答提問時曾做過一個安民告示，“從全面長期來看，中國政府對中國公民保證養老金發放是沒有問題的。我們去年養老保險收支節余3400多億元，累計節余34000多億元，我們還有全國的社會保障基金儲備16000億元沒有動，同時還能夠劃撥國有資產來充實養老基金。所以可以肯定地說，老有所養不會、也絕不能是一句空話。”

來自官方的數據顯示，截至去年年底，全國社會保障基金已由設立之初的200億元發展到接近1.6萬億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均收益率為8.82%，超同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。

有關觀點據此判斷，《條例》施行后將有望重塑民眾對于社會保險的信心，因為有社會保障基金兜底，民眾的養老金或者其他社會保險資金便有了保障。

審慎穩健為第一原則

正如開篇所述，作為全國社會保障基金的監管文件，2001年起施行的《暫行辦法》沿襲使用了16年，但據記者了解，早在2010年《社會保險法》實施之后，全國社會保障基金立法工作便已經提上了政府的議事日程。究其原因，有受訪者表示，“隨著基金規模的擴大，投資風險也在逐步增加。”

有文獻載明，2012年8月，全國社保基金理事會、財政部、人社部根據《社會保險法》的有關規定，起草了《全國社會保障基金條例（草案送審稿）》，報請國務院審議，并于2014年11月向社會公開征求意見。在此前后，國務院法制辦征求了27個中央單位和31個省級人民政府的意見。

今年2月3日，國務院常務會議通過了《全國社會保障基金條例（草案）》。李克強總理在當天的會議上表示，全國社保基金現在穩定運行，將來就是“壓艙石”，保證公眾對未來有一個良好的預期。他強調：“條例出來，基金該干什么干什么，越雷池一步都不行！”

通讀《條例》全文后不難發現，按照審慎穩健、公開透明的先后原則，《條例》規定了基金管理運營的多項風險防控措施：全國社會保障基金理事會應當按照國務院批準的比例在境內外市場投資運營基金，合理配置經國務院批準的固定收益類、股票類和未上市股權類等資產；要制定風險管理和內部控制辦法；制定基金的資產配置計劃、確定重大投資項目，應當進行風險評估并集體討論決定。

《條例》還明確，國務院財政部門、國務院社會保險行政部門按照各自職責對基金的收支、管理和投資運營情況實施監督，發現存在問題的，依法處理；不屬于本部門職責范圍的，依法移送有關部門處理。

不僅如此，根據《條例》要求，審計署每年對基金進行審計，審計結果向社會公布。全國社會保障基金理事會通過公開招標選聘會計師事務所對基金進行審計，每年向社會公布基金的收支、管理和投資運營情況。

國有資本劃轉地方已探路

錢從哪里來？這是繼“保命錢”準備金運營監管問題之后，又一個讓民眾普遍關心和關注的問題。《條例》明確，全國社會保障基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金構成。

而根據相關數據統計顯示，截至2011年底（以2007年實施國有資本金預算制度為起點），有2135.13億元國有股權轉讓收入劃歸全國社保基金，占全部社保基金財政性投入的43.4%。因此“國有資本劃轉”在3月28日《條例》公布之后，立即成為備受業內熱議的焦點議題。

記者了解到，社會保障基金分為全國社會保障基金和地方社會保障基金，二者分屬于兩個層級，地方社會保障基金主要由地方財政承擔財政責任，全國社會保障基金主要由中央財政承擔責任。

作為政策風向標，“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”于十八屆三中全會提出后，有部分省級政府已經在國資劃轉的資金來源上進行探路。這其中，山東省劃轉非上市公司股權的做法，在業內人士看來對于全國社會保障基金有一定的參考價值。

2015年，山東省率先出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，欲將省管18戶企業中的國有資本按照一次劃轉、分步到位、逐戶完善的原則，按一定比例劃入省社保基金理事會中。

根據公開消息，截至目前，山東省國資委已經正式啟動部分國有資本劃轉工作，分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業30%的國有資本金180.65億元劃轉至省社保基金理事會，隨后省國資委和省社保基金理事會分別持有企業70%和30%的國有資本。

由此，山東省國資委監管的18戶企業改建成為股權多元化的公司制企業，按照《公司法》要求建立股東會、董事會和監事會，由省國資委和省社保基金理事會按持有產權分別行使股東職權、履行股東義務。

分析指出，在地方層面的積極探路下，下一步的國有資本劃轉全國社會保障基金或將向更加多元化的路徑轉變。

有據權威消息源透露，由國資委、財政部、人社部、證監會等多部門組成的專題工作組正在就國有資本劃轉全國社會保障基金展開研究工作，進一步的劃轉方案將擇機出臺。

儲備金補充養老時機未定

盡管遲來的《條例》被視為一部彌補先前全國社會保障基金制度缺憾的“扛鼎大法”，但也有專家指出仍有不完美之處，只不過這種不完美，是“對于部分關鍵內容進行了巧妙的政策‘留白”。

作為社科院世界社保研究中心的副秘書長，齊傳鈞在受訪時就指出，按照《條例》規定，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。但這一規則仍存在政策缺口，需要出臺細則配套實施。

在他看來，所謂“人口老齡化高峰時期”到底如何量化；當養老保險基金面臨何種情況時可以啟動、使用全國社會保障基金；全國社會保障基金可以用作補充、調劑的規模、頻率等具體規則都未進行詳細規定。

可以預見的是《條例》施行后，基金如一枚“雪球”一樣會越滾越大，但究竟大到什么程度，《條例》并未指出。因此，在齊傳鈞看來，《條例》中，“國家將根據人口老齡化趨勢和經濟社會發展狀況，確定和調整全國社會保障基金規模”的表述讓其頗感意外。

他認為這項關乎社會保障基金池子容量的重要規定相對簡單，內容相對模糊，可見對于這項重要指標仍需進一步討論，確定包括調整依據、幅度、來源等細節內容。

值得一提的是，包括齊傳鈞在內有多位受訪者點評認為，《條例》中，“經國務院批準，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金；受托管理運營社會保險基金，按照國務院有關社會保險基金投資管理的規定執行。”是對國務院正式于去年印發的《基本養老保險投資管理辦法》的制度延伸，也是對其中爭議較大的受托人問題首次進行了明確。

據記者了解，目前，各地養老保險基金投資的委托人是各級省政府，懸而未決的是受托人到底花落誰家。

“如果受托人不確定，原定今年內計劃開展的養老金入市投資就難實現，而根據《條例》各省份可以把結余養老基金委托給全國社保基金理事會。”齊傳鈞認為，關于受托人的規定，《條例》用了“可以”而非“唯一”，這意味著，未來受托人還有增加的可能。