淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

■陳登明

(福建省交通運(yùn)輸廳，福州 350001)

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)普遍相對(duì)滯后，存在著單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問(wèn)題，制約和影響了行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。本文結(jié)合對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的分析與了解，簡(jiǎn)要地進(jìn)行探討如何構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度，為行政事業(yè)單位開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供有力的保障。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)

0 引言

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是單位為了保證信息質(zhì)量真實(shí)可靠，保護(hù)經(jīng)營(yíng)管理資產(chǎn)安全，提高經(jīng)營(yíng)管理效率，促進(jìn)法律、法規(guī)能夠得到有效遵循而由單位管理層及員工共同監(jiān)督實(shí)施的一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、制衡有力、動(dòng)態(tài)改進(jìn)的管理過(guò)程。所謂行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

2016年6月24日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》(財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào))，決定于2016年下半年開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。該通知是繼2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》、2015年《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后的第三個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要文件。通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，一方面，明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，使各單位在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，圍繞重點(diǎn)工作開(kāi)展內(nèi)部控制體系建設(shè)；另一方面，旨在發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地建立健全內(nèi)部控制體系，通過(guò)“以評(píng)促建”的方式，推動(dòng)各單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。

1 內(nèi)部控制制度建設(shè)的意義

(1)完善單位治理的保證

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部治理的重要組成部分，其根本目標(biāo)是提高公共服務(wù)的效率和效果。通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，實(shí)現(xiàn)制度的優(yōu)化，最終在行政事業(yè)單位基礎(chǔ)業(yè)務(wù)流程管理上實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，讓更高層級(jí)的管理者歸位，而不是越位和缺位。

過(guò)去，行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理實(shí)踐中，往往將單位的“人、財(cái)、物”匯集到一把手中，有意無(wú)意形成絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)章制度容易成為擺設(shè)，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)想法，讓人感覺(jué)制度總是在變，造成制度不執(zhí)行，以現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)指令為準(zhǔn)。內(nèi)部控制可以將制度的建設(shè)與優(yōu)化評(píng)價(jià)變?yōu)槌B(tài)，逐步實(shí)現(xiàn)制度穩(wěn)定性，并不斷優(yōu)化其執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)系統(tǒng)化、規(guī)范化、流程化，促進(jìn)行政事業(yè)單位的管理從目標(biāo)管理走向流程管理。

(2)有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)

人們常說(shuō)，道德使之不愿、法律使之不敢、制度使之不愿。從實(shí)踐生活中來(lái)看，單純的靠人們的“德性”和法律來(lái)約束人們的自利性，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，道德具有被動(dòng)性，并且人人都有道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。法律具有滯后性，一旦出現(xiàn)后果，為時(shí)已晚。而制度建設(shè)具有預(yù)防性，它可以有效的避免舞弊機(jī)會(huì)的發(fā)生。通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位制度的梳理和優(yōu)化完善，融入行政事業(yè)單位的管理之中，更加科學(xué)、合理地管理單位資產(chǎn)，使行政事業(yè)單位的收入與支出都能夠更加規(guī)范化、透明化，最大限度地把預(yù)防腐敗的要求融入到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制各個(gè)環(huán)節(jié)，從源頭和機(jī)制上防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。

(3)保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

一些行政事業(yè)單位沒(méi)有健全的、有效的內(nèi)部控制制度，造成某些重要會(huì)計(jì)資料在傳遞的過(guò)程中因相互脫節(jié)而發(fā)生問(wèn)題，致使會(huì)計(jì)信息失真，會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量得不到保證。通過(guò)制訂和執(zhí)行相應(yīng)業(yè)務(wù)處理程序、科學(xué)的職責(zé)分工，使會(huì)計(jì)信息資料在相互牽制條件下產(chǎn)生，從而及時(shí)、有效地預(yù)防錯(cuò)誤和弊端的發(fā)生，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、可靠性。

2 當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

(1)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位不必對(duì)資金的使用效益負(fù)責(zé)，個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)計(jì)工作要求停留在核算和財(cái)產(chǎn)物資的維持上，財(cái)務(wù)管理主要防止會(huì)計(jì)核算差錯(cuò)和財(cái)產(chǎn)失竊等行為的發(fā)生，缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)一些基本的了解，輕視了對(duì)內(nèi)控制度的重要性及其現(xiàn)實(shí)意義。部分領(lǐng)導(dǎo)層只注重強(qiáng)調(diào)內(nèi)控制度的制定，忽略了對(duì)制度執(zhí)行的力度，將建立的內(nèi)部控制手冊(cè)、文件和規(guī)章制度，成為應(yīng)付有關(guān)部門(mén)的審計(jì)和檢查之物。更別說(shuō)，在制定內(nèi)控制度后及時(shí)根據(jù)單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)變化來(lái)調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)控制度嚴(yán)重脫離了實(shí)際情況，形同虛設(shè)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

同時(shí)單位內(nèi)部少數(shù)干部認(rèn)識(shí)不到位，存在怕煩思想，認(rèn)為按規(guī)范的業(yè)務(wù)流程操作，程序復(fù)雜繁瑣，在一定程度上降低了工作效率，因此參與的積極性不高，尚未形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

(2)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)不完善，流程不合理

受到現(xiàn)有體制的制約，部分行政事業(yè)內(nèi)部尚未專(zhuān)門(mén)設(shè)置財(cái)務(wù)管理或是職能部門(mén)，缺乏一套比較統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理體系，主要表現(xiàn)在以下方面：一是崗位設(shè)置問(wèn)題較多,不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍，而不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。但在實(shí)際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因,許多行政事業(yè)單位存在不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務(wù)未能合法合理分離，如單位出納兼任記賬,出納兼任檔案保管,記賬兼任復(fù)核等等。二是授權(quán)審批的金額界限不明,授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法,而一些單位都是長(zhǎng)期實(shí)行 “一支筆”審批制度,這雖與行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單、規(guī)模不大的特征相適應(yīng),但卻影響了財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果,并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。三是流程控制體系不完善，有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒(méi)有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程，或流程控制過(guò)于簡(jiǎn)單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后順序不盡合理，如行政事業(yè)單位的費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)流程多采取“先審批后審核”的程序,執(zhí)行起來(lái)影響財(cái)務(wù)人員審核把關(guān)的效果。

(3)內(nèi)部控制人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

再有效的制度也需要有人執(zhí)行，內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行，對(duì)財(cái)務(wù)管理人員提出了更高的要求。目前，大部分行政事業(yè)單位已進(jìn)入核算中心集中核算，各單位設(shè)置會(huì)計(jì)崗位管理單位的財(cái)務(wù)，并負(fù)責(zé)單位資金的結(jié)報(bào)工作。但在日常工作中，部分會(huì)計(jì)人員缺乏必要的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，認(rèn)為集中核算后，由核算中心把關(guān)，過(guò)份依賴(lài)核算中心的審核而沒(méi)有起到應(yīng)盡的職責(zé)，還有些單位的會(huì)計(jì)人員由辦公室人員兼任，相當(dāng)部分缺少必要的財(cái)務(wù)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為沒(méi)有辨別和拒絕能力，還不能適應(yīng)內(nèi)部控制的要求，造成單位的內(nèi)控制度執(zhí)行不力，內(nèi)控效果較差。缺乏對(duì)單位內(nèi)部控制的深層次問(wèn)題思考的專(zhuān)業(yè)人才。

3 加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效措施

(1)領(lǐng)導(dǎo)重視是加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的前提

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，才能引起其思想上的高度重視，才能認(rèn)真地去組織人員立制度、抓落實(shí)。為提高內(nèi)部控制效益，在行政事業(yè)單位內(nèi)部可以推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與決策層人事任免、經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。按領(lǐng)導(dǎo)分工相應(yīng)予以授權(quán)，規(guī)定職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)各盡其職、相互協(xié)調(diào)、相互制約的控制目的。

(2)完善制度是加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要保障

建立和完善單位內(nèi)部資金使用制度是推進(jìn)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，抓好增收節(jié)支，強(qiáng)化財(cái)政管理職能的重要措施。對(duì)于行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，我國(guó)各地做法不一。財(cái)政部門(mén)可以針對(duì)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，在國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的相關(guān)條款的基礎(chǔ)上，以行政單位會(huì)計(jì)管理制度為載體，統(tǒng)一模式，制定相對(duì)規(guī)范的行政單位內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理控制制度，使各行政單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循，使得各行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確，從而進(jìn)一步減少資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)規(guī)范行政單位的會(huì)計(jì)行為，提高財(cái)政資金的使用效益。

(3)加強(qiáng)預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)。加強(qiáng)預(yù)算管理主要體現(xiàn)在編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)。編制時(shí)要“準(zhǔn)”，即部門(mén)編制預(yù)算要在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，特別是在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，核定具體支出額度，明確各項(xiàng)支出的方向和用途。執(zhí)行時(shí)要“剛”，即在執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

(4)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控是加強(qiáng)內(nèi)部控制的有力手段

內(nèi)部控制是動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的，其有效執(zhí)行，僅靠各部門(mén)和相關(guān)人員的自主執(zhí)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立兩級(jí)監(jiān)控體系對(duì)實(shí)行全面動(dòng)態(tài)地實(shí)時(shí)監(jiān)控。第一級(jí)是財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)行政事業(yè)單位監(jiān)督，第二級(jí)是行政事業(yè)單位內(nèi)部紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)定期開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)來(lái)審查內(nèi)部控制制度是否健全，執(zhí)行是否有效，評(píng)價(jià)相關(guān)部門(mén)和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，其目的督促其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

(5)提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)是加強(qiáng)內(nèi)部控制的根本

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成敗根本因素在于單位成員素質(zhì)的高低程度，尤其是財(cái)會(huì)人員。他們既是內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，所以不僅要求他們具備較強(qiáng)的政策法律意識(shí)和較高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，而且還需要有一定的職業(yè)道德水準(zhǔn)。教育培訓(xùn)是提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的有效手段，通過(guò)培訓(xùn)使行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員政策法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，知識(shí)不斷更新，技能不斷提高，會(huì)計(jì)職業(yè)道德不斷提升。有“能”才有“力”，只有財(cái)務(wù)人員素質(zhì)提高了，他們?cè)趫?zhí)行內(nèi)部控制的實(shí)際工作中，執(zhí)行力和監(jiān)督力才能不斷增強(qiáng)。

總而言之，各個(gè)行政事業(yè)單位應(yīng)該針對(duì)自身存在的問(wèn)題，加強(qiáng)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，建立切實(shí)有效的考評(píng)制度，從人才培養(yǎng)，內(nèi)外部監(jiān)督等方面不斷完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位的進(jìn)步與發(fā)展，更好地履行國(guó)家賦予的職能。

[1]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行).

[2]財(cái)政部.關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn).

[3]楊淑靜.從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》看行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].會(huì)計(jì)師，2014(16).

[4]張慶龍.解讀財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)》(1).