土地發展權下農地權能與收益研究評述

范遠江　袁淑清

摘 要：通過對土地發展權下農地權能與收益文獻的研究，發現土地發展權制度是農地權能完整與內外部收益公平實現的核心問題。認為農地權能結構與收益的實現是隨著農地利用的變化而變化，且承包權、經營權、使用權、發展權權能與交易更為重要。

關鍵詞：土地發展權；農地權能；收益

一、國內外土地發展權下農地權能與收益研究動態

（一）關于土地發展權理論的研究動態

1.關于土地發展權。土地發展權（Land Development Right）的提出源于20世紀40年代英國制定的《城鄉規劃法》，土地發展權在之后逐漸成為國際性的主要土地調控政策。Richard L. Barrows 等（1975）指出土地發展權是從土地產權權力束中分離來的，可以在市場上轉讓的權利。中國于1992年編制的《各國土地制度研究》中引入了土地發展權概念。周其仁（2014）認為保護產權，就是保護產權主體選擇不同的資源利用方式，包括放棄自用、取一個合適的價格轉給他人利用的權利。張遠索等（2015）認為農地發展權實質上是農地產權人犧牲實際發展所獲得的機會成本補償的收益。

2.關于土地發展權制度。1947年英國頒布《城鄉規劃法》標志著土地發展權制度誕生，英國對于土地增值收益形成了漲價歸公模式。張友安（2006）認為將土地發展權分為國家土地發展權、集體土地發展權和個人土地發展權，有利于統籌土地用途的微觀經濟利益、社會整體經濟利益、生態利益。陳錫文（2014）認為一個完善的土地制度，必須在保障土地權利人權利和嚴格實行土地用途管制這兩者之間保持平衡。

3.關于土地發展權轉移制度。Gerald （1961）第一次提出土地發展權轉移思想。1968年美國建立第一個土地發展權轉移制度的法律文件。Joshua M. Duke等（2003）指出為保護耕地、讓土地所有者能夠獲得正常的耕地發展權權益，美國在分區制度基礎上，創立了可轉讓的、可購買的和可市場化的發展權制度，其增益方面采取漲價歸私模式。Gary Wolfram （1981）認為允許開放空間土地發展權進行交易，可實現林達爾均衡，同時能更有效地保護開放空間。臧俊梅等（2007）認為建立可轉移農地發展權制度有利于實現農業規模化、有效保護耕地和生態環境以及增加農民收入。張世全等（2013）指出城鄉建設用地增減掛鉤制度掛鉤指標的價值在于級差地租存在的前提下，通過耕地保護外部性轉移，獲得土地發展權利而帶來巨額土地經濟收益。

（二）關于土地權能的研究動態。

1.關于權能。阿爾夫·羅斯（1967）提出了一個明確的權能（Kompetenz）定義并認為權能在本性上具有可能性、規范性、處分性、表示性。斯普蘭克林（2007）認為財產權利中最重要的權能有排他權、轉讓權、占有使用權。黃少安（2004）指出對財產的任何權利都由兩部分基本內容——權能和利益構成，其中權能是基礎，利益是因權能而獲得經濟代價。付夏婕（2011）認為伴隨著權利形態的不斷變化，實現其內容的權能也處于變化當中。

2.關于土地權能。馬克思指出資本主義生產方式最重要的結果之一就是，它一方面使土地所有權從統治和從屬的關系下完全解放出來，另一方面又使作為勞動條件的土地同土地所有權和土地所有者完全分離。諾斯（1937）指出只有創造或模仿或接近私有的土地所有權和自由的勞動力市場這樣一種重要的制度發展，持久的經濟增長才可能出現。諾思（1981）指出，國家只是在有效的產權與國家管理者的福利最大化目標一致的限度內，才會鼓勵和規定有效的產權。湯普森（1990）指出沒有復雜的使用權、獲得權和占有權概念，土地制度就一天也不能存在。黃少安（2004）認為土地產權應包括最基本的四項權能即歸屬權、占有權、支配權和使用權。

3.關于土地權能結構。畢寶德（2010）認為土地產權權能包括土地所有權、土地發展權等十余項權能。鄒秀清等（2011）認為土地權能結構包括占有、使用、收益和處分四項基本權能，基本權能是由若干權能支組成的權能束。韓俊（2014）認為實行土地所有權、承包權、經營權“三權分離”，應賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。

4.關于土地權能收益。Ed Nasals （2001）認為政府征用土地，補償標準的合理制定可依據保障失地農民合理利益的成本來確定，或者根據被征土地所承載農民安置的實際社會成本來確定。蔡玉梅（2010）認為應從環境保護、生態建設、農林牧漁業開發、建設用地開發等多方面探索未利用地利用與管理模式。黃祖輝（2014）指出沒有土地承包權的有效交易，不僅影響農民土地權益的實現，而且不利于進城農民的市民化。簡新華等（2008）提出應建立土地承包經營權與宅基地使用權良性退出的利益補償機制。羅必良（2013）認為農村土地制度變革應從保障農民的土地福利功能轉向強化農民土地財產功能，促進農民財產性增收。劉世錦等（2014）指出在工業化和城鎮化推進過程中，要在農戶和政府之間合理分配土地增值收益。周躍輝（2014）提出按權能分配農村集體土地的增值收益總額。

二、國內外土地發展權下農地權能與收益研究的文獻評述

國外學者對土地發展權以及土地發展權轉移制度的大量研究與成功實踐，為我們展示了這一工具的契合性及多變性，同時強調產權權能的本性對中國特色的農地產權權能理論的創新與實現形式具有重要啟示。而國內大多數學者強調由于城鎮化對新增建設用地指標以及專業大戶等新型經營主體對承包地的渴求、農地增值收益分配機制缺失、用益物權不完善等原因導致農民收益受損，卻忽視了農地權能殘缺與收益公平實現的農地發展權制度缺失及農地發展權界定不清等產權制度原因；很少有從農地發展權視角系統地對農地的權能完備與收益實現進行基礎研究以創新我國農地權能制度，且尚未形成邏輯自洽、切實可行的政策方案設計。

運用土地發展權理論與產權權能分解理論創新性地研究中國特色農地權能與收益實現研究的較少，這種理論準備不足以及市場主體行為控制缺失，導致農地權能及收益脫離監督或難以監督，且尚存法律漏洞。尤其是運用土地發展權轉移制度理論對中國農地產權權能體系的系統研究更是當前需要做出詳細研究的重大問題。

三、土地發展權下農地權能與收益研究價值及展望

（一）土地發展權下農地權能與收益研究價值

第一，系統而完整地研究農地在嚴控與激勵下的權能與收益，實現能夠全面反映農地發展權轉移的農地權能與內外部收益在市場各主體間的均衡，創建合理的農地收益共享機制，盤活存量用好增量以優化農地資源配置。第二，提出農地所有權具有村集體與農戶混合所有性質，強化農地經營權、使用權等權能，建立有效的權能結構、權能體系與機制，實現從“定紛止爭”到“物盡其用”，創新與市場經濟本質相適應的農地產權制度以形成適應中國經濟新常態的完備權能。第三，通過從土地發展權新視角對中國農地權能特征、本質、定價機制、交易模式、市場體系、制度構建的研究，加快中國農地發展權制度的建立與完善。通過農地資源的所有權、管理權與監督權分離，推進農地權能體系尤其是經營權、使用權等權能的占有、使用、收益、退出、抵押、擔保、繼承等的法制建設。第四，運用土地發展權理論與土地權能分解理論新視角研究農地權能與收益，充分實現農地權能交易在不同主體、區域、時序、結構的發展權。運用統計學的方法，創建中國農地權能與內外部收益實現的價值評估標準、機制與體系，從數理上給出土地收益在一定的貼現率前提下，得出市場主體間應當遵循的實現比例。

土地發展權制度是農地權能完整與內外部收益公平實現的核心問題，農地權能結構與收益的實現是隨著農地利用的變化而變化，且承包權、經營權、使用權、發展權權能與交易更為重要。

（二）土地發展權下農地權能與收益研究展望

基于土地發展權新視角研究中國農地權能與收益，系統研究農地權能與收益的理論前提與基礎——土地發展權，可以充分實現農地權能與收益，均衡實現農地在不同主體、區域、時序、結構的發展權。創建中國農地權能與收益在農業現代化與城鎮化同步發展過程中新的理論框架，探尋農地權能與收益新變化發展規律，完善農地權能體系，探索農地權能與收益實現路徑，對于盤活存量用好增量以優化農地資源配置具有重大現實意義。

農地權能問題為國家所高度關注，保護和拓展農地發展權是適應中國經濟新常態的應有之義。通過農地權能與收益的拓展和重構系統研究為領導科學決策與農村土地法律法規修訂提供科學依據。

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