改進完善特約監督員制度研究

遼寧省社會主義學院課題組

[內容提要]特約監督員制度是我國監督體系的組成部分，是行政監督、司法監督與民主監督相結合的一種重要的實現形式，也是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的一個重要舉措。自其創建以來，在推進社會主義民主監督和民主政治制度建設等方面發揮了重要作用。在實踐中仍然存在許多實際問題，制約著這項制度功能作用的發揮。改進和完善特約監督員制度：一是要重視和加強特約監督員制度研究和宣傳教育，提高認識水平和重視程度；二是建議中央對特約監督員制度予以“廳層設計”、健全和完善制度規范；三是加強特約監督員制度實施力度，采取切實有效措施提高監督水平和效力。

[關 鍵 詞]監督體系；民主監督；特約監督員制度；改進完善

特約監督員制度是我國監督體系的組成部分，是行政監督、司法監督與民主監督相結合的一種重要的實現形式，也是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的一個重要舉措。該制度始建于20世紀80年代末90年代初。自其創建以來，在推進社會主義民主監督和民主政治制度建設等方面發揮了重要作用。同時，在其20多年的歷史實踐中有了重大進步和發展。由于諸多主觀和客觀因素的影響，特約監督員制度在實踐中仍然存在著許多實際問題，制約著這項制度功能作用的發揮，使其與應有的實效差距很大，需要進一步改進、規范和科學發展。為此，本課題組試就改進和完善特約監督員制度問題進行研究和探討。

一、特約監督員制度的創建及其歷史發展

目前，我國特約監督員亦稱特約人員，特指我國政府和司法機關聘請外部人員，主要是人大代表、政協委員、民主黨派人士、無黨派人士、群團組織代表人士，擔任特約工作任務人員的總稱。盡管特約監督員的具體稱謂多種多樣，如特約監察員、特約檢查員、特約審判員、教育督導員、特約監督員等等，但其特約工作職務的屬性都屬于監督工作范疇。因此，將特約人員統一稱為特約監督員則更為規范和準確。那么，所謂特約監督員制度也就是指在我國政府部門和司法機關中設置并實施，聘請其外部人大代表、政協委員、民主黨派成員、無黨派人士、群團代表及社會其他方面人員，擔任特約監督員的民主監督制度。

特約監督員制度的創建起始于國家監察部。1989年5月22日，監察部發布《關于聘請特邀監察員的幾點意見》，要求各級行政監察機關有計劃、有步驟地在民主黨派、工商聯、無黨派人士、專家、勞動模范及共青團、婦聯等社會團體中聘請一批特邀監察員，并就監察部本身及特約監察員工作做出了具體的規定。依照文件規定，12月9日，監察部會同中共中央統戰部召開聯合會議，聘請民革、民盟、民建、民進、農工黨、致公黨、九三學社、臺盟等民主黨派及工商聯的21位人士為監察部首批特邀監察員。

1989年12月30日中共中央頒發了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發[1989]14號文件）。該文件第11條規定：“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等。政府監察、審計、工商等部門組織的重大案件的調查，以及稅收等檢查，可吸收民主黨派成員、無黨派人士參加”，這是當時加強黨外民主監督的一個重要舉措。為貫徹落實該文件精神，監察部、最高人民檢察院、審計署、教育部等分別采取了措施。1990年6月16日監察部第15次部長辦公會討論通過了《關于改進特邀監察員工作的幾點意見》。1990年12月9日國務院頒布的《中華人民共和國行政監察條例》第12條規定：“監察機關根據工作需要可以聘請兼職監察員。兼職監察員根據監察機關的委托進行工作。”1991年12月24日，國家監察部又制定了《監察部聘請特邀監察員辦法》。最高人民檢察院于1990年12月18日發布了《關于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約檢察員的意見》，就檢察機關聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約檢察員的工作提出了具體要求。1990年12月，最高人民檢察院聘請了18位民主黨派成員、無黨派人士為首批特約檢察員。審計署于1991年3月聯合中共中央統戰部頒發《關于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》，明確了對特約審計員的聘請范圍、數額、條件、程序、聘任期限、組織管理和待遇以及工作任務和權力義務。1991年3月，國家審計署聘請首批特約審計員。教育系統雖未發布專門文件，但于1993年4月聘請了首批特約教育督導員。與此同時，在全國掀起了學習、宣傳和貫徹落實文件精神的熱潮，各級地方黨委、政府相關部門和司法機關紛紛按照文件要求開展聘任特約人員工作。

1994年12月7日，中央統戰部邀請最高人民檢察院、國家教委、監察部、審計署、各民主黨派中央、全國工商聯領導同志和特約人員舉行了特約人員工作座談會。會議總結交流了經驗，分析探討了存在的問題，研究并提出進一步做好這項工作的要求。這次會議后，更多的國家機關開展了聘請特約人員的工作。1995年8月28日，國家稅務總局于發布了《稅務機關特邀監察員工作暫行辦法的通知》，對稅務機關聘請特邀監察員工作做出了具體安排。1998年7月22日，公安部在頒布《聘請特邀監督員辦法，對公安部聘請特邀監督員的工作做出了具體的規定。1998年2月25日，國家土地管理局于發布了《關于強化土地執法監督工作若干問題的決定》，要求各省、自治區、直轄市土地管理部門都應建立特邀土地監察專員制度，邀請人大代表、政協委員、民主黨派和社會知名人士參與土地管理的執法監督工作。

特約監督員制度是民主監督制度建設的一個創舉。由于該制度處于創建階段，缺乏實踐經驗的積累和理論研究準備，同時還因為國家相關各部位的文件僅對本部門自身及其特約人員工作做出了規定，對下級機關為提出要求，導致全國各地的特約監督員工作可謂“多姿多彩”、“五花八門”。特約監督員制度在初創的具體實踐，提出了規范化和管理科學化等問題，有些地方率先開始了規范化建設的探索。

2005年2月28日中央頒發了《中共中央關于進一步堅強和完善多黨合作和政治協商制度建設的意見》（中發[2005]5號文件），標志著特約監督員制度建設進入了新的發展階段。該文件在第21條中要求：“進一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門和司法機關聘任特約人員的領域，明確特約人員的職責和權利，切實發揮他們的作用；黨委和政府開展的就貫徹執行中央重要方針政策情況和黨風廉政建設情況的檢查和執法監督工作，可邀請民主黨派負責人參加。”

2005年11月4日，人事部印發《關于人事系統進一步推行政務公開的意見》的通知，提出“要自覺接受人大、政協、群眾團體、新聞媒體以及監察部門的監督，通過建立舉報投訴制度、聘請特邀監督員、發放調查問卷、召開座談會、走訪等方式，聽取服務對象對人事政務公開的反映，廣泛接受社會的監督。”隨后，人事部門的特約人員工作得以開展。2006年7月24日，中共中央發布《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》。該意見強調，“政府有關部門和司法機關，凡是有條件的，都可在黨外人士中開展聘請特約人員工作，充分發揮各類特約人員在民主監督中的作用。” 9月3日，教育部、最高人民檢察院、審計署、國家稅務總局、國土資源部、監察部會同中共中央統戰部制定了《關于加強特約人員工作的意見》。該文件在總結特約人員工作經驗的基礎上，跳出了各部門各自為戰的格局，對特約人員制度的內容進行了全面而具體的規定。2009年10月，最高人民法院關于印發《最高人民法院特約監督員工作條例（試行）》，人民法院開始聘請特約監督員。2010年1月22日，最高人民法院舉行第一屆特約監督員聘任大會，從全國人大代表、全國政協委員、民主黨派、工商聯和無黨派人士、專家學者和基層群眾代表中聘請了60名特約監督員。2010年，國家環境保護部制定了《聘請國家環境特約監察員辦法》，規定“環境保護部將指定專門機構或人員做好國家環境特約監察員的服務工作，收集國家環境特約監察員的意見和建議。環境保護部將不斷總結完善這項制度，為國家環境特約監察員開展工作創造良好條件”，聘請了10位民主黨派、全國工商聯和無黨派人士為首屆國家環境特約監察員。

與此同時，全國各級地方黨委、政府和司法機關也掀起了貫徹落實《中共中央關于進一步堅強和完善多黨合作和政治協商制度建設的意見》精神的新一次特約監督員制度建設發展浪潮。除了拓寬了特約監督員制度實施領域，如國家行政機關有關各部門和最高司法機關之外，特約監督員工作制度規范化建設是一個非常突出的亮點。有的地方黨委采取了以黨的紀檢委和政府監察局統一管理的方式，改進了特約監督員制度，并制定了工作制度規范；有的地方采取了特約監督員由政府統一聘任管理的方式，并制定了特約監督員工作規范；還有相當一些人民政協地方委員會采取派出其委員擔任特約監督員的辦法，對特約人員工作和管理做出了制度規范。

我省特約監督員制度建設與全國其他省區大體一樣，走過的路徑基本相同。但從全國特約監督員制度建設先進省區相比，應當說尚有一定的差距，需要積極努力推進。

二、特約監督員制度的功能作用及建設發展中存在的問題

對權力實行有效的監督是現代治理的重要特征，也是社會主義民主政治建設發展的必然要求和趨勢。自改革開放和社會主義現代化建設新時期開始以來，我國社會主義現代化政治建設步伐從來就沒有停止過，一直在腳踏實地向前邁進。其中，特約監督員制度就是具有中國特色的社會主義民主政治和監督體系建設發展的重要成果。盡管特約監督員制度屬于新生事物，還處于成長階段，并未成熟、完善，存在諸多實際問題，但是，它在這20多年的歷史實踐檢驗中所顯現的基本功能作用是必須肯定的。

首先，特約監督員制度是我國社會主義監督體系建設發展的一項重要成果，是民主監督的一種重要實現形式，切實發揮了并正在發揮著民主監督的功能作用。特約監督員制度作為我國社會主義民主監督的一種重要實現形式，其特殊性和重要性，主要體現在它具有的以下二個突出特點：第一，特約監督員具有特殊的政治身份和較高的政治素質、專業素養。所謂特殊的政治身份，指的是特約監督員不是什么人都可以擔任的，是必須符合制度要求的具有代表性的人士，不是一般的兼職人員或社會群眾。所謂具有較高的政治素質和專業素養，指的是特約監督員必須具備制度規定的政治素質和專業知識要求的條件。特約監督員具有特殊的政治身份是實現其政治影響力的基礎；具有較高的政治素質和專業素養是承擔特約監督職責的能力保證。第二，特約監督是一種行政、司法監督與民主監督相結合的實現形式，既不同于一般性質的行政、司法監督，也不同于一般性的社會監督和其他形式的民主監督。特約人員進入到政府和司法機關內部和一些實際工作過程中所進行的“外部”監督，要比一般性的外部監督了解和掌握的情況更全面、深入、具體，要比一般性的行政、司法監督更具社會政治影響力。

其次，特約監督員制度還是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設發展的產物，同時也是我國多黨合作制度的組成部分和實現形式，發揮和正在發揮著它所承擔的多黨合作制度賦予的參政議政與民主監督平臺的功能作用。第一，特約監督員制度的建立和發展與多黨合作和政治協商制度建設發展緊密聯結在一起，同向共進。從前文中關于特約監督員制度創建、發展的歷程中可以明顯地看到，特約監督員制度從起步到拓展推廣及其更深入的發展，每一步都與統一戰線工作聯結在一起、與多黨合作和政治協商制度建設發展步伐聯結在一起。特約監督員制度建設最初起步于國家監察部，其最初的制度設計目的就是構建行政監察與民主監督、社會群眾相結合的機制，兩次領域拓寬推廣及其制度規范化建設的直接政策依據和動力都是中共中央頒布的關于多黨合作和政治協商制度建設的文件及其有關規定的貫徹落實。第二，特約監督員特殊的政治身份及其特殊的工作屬性，決定特約監督員制度不僅具有民主監督的功能作用，還具有參政議政的特殊的政治責任。盡管在所有的特約監督員中并非都是清一色的黨外代表人士，但黨外代表人士應當說占有較大的比重，是這支監督隊伍的主體。他們作為所聘部門單位的兼職人員，參與該單位的實際工作、執行工作任務，這就是直接參政；參與重大問題的研究和討論，就是直接的議政。另外，就特約監督員監督工作的根本屬性而言，雖然具有聘任單位工作的色彩，但嚴格說是屬于具有特殊身份和特使職責的“外部人”的工作，其職責最主要的不僅僅在于參與行政和司法監督，而更在于進行民主監督、政治監督。

特約監督員制度自創建以來雖然在我國社會主義民主政治和監督體系建設發展中作為一種新生事物不斷成長和進步，但在實踐中仍存在著諸多實際困難和問題。比較突出和必須解決的主要問題可以概括為以下幾個方面：

一是對特約監督員制度認識和重視程度不高。這里所說的對特約監督員制度認識和重視程度不高，主要是指相當一些地方尤其是一些市縣（區）黨委、相關政府部門和司法機關領導，缺乏大局意識和全局關鍵，政治責任感不強，對我國多黨合作和政治協商制度認識停留在表面上；對本地區、本部門實施特約監督員制度態度消極，敷衍塞責、應付形式、做表面文章，甚至有些部門領導還具有排斥意識，認為是給工作添亂、給自己找麻煩。

二是缺乏中央廳層科學、系統設計。從特約監督員制度最初的建立和發展進程上看，雖然都得到了中央高層的支持和肯定，但是就總體而言仍屬于職能部門和不同職能部門之間聯合設計、操作的，缺乏系統性。特約監督員制度就目前而言，已經成為了一項具有全局性的中國特色的社會主義民主監督實現形式，它既是我國多黨合作和政治協商這項基本政治制度的一個具體的實現形式，也是社會主義監督體系的重要組成部分，是具有獨特性的監督機制。顯然，它已成為了我國社會主義民主政治體系的構成要素。從系統理論認為：一個完整的系統都是由諸多要素有機組合而成的；而體系中的任何要素究其個體而言，無論其何等重大、重要或者微小、微弱，只要進入到系統整體之中，就必須與其他要素實現有機的整合，協同一致，否則就會導致系統的紊亂甚至崩潰。就我國特約監督員制度總體而言，由于缺乏統一的整體的科學設計，各部門與部門之間、各系統與系統之間、各地與各地之間都存在著較大的差異，可謂之“千姿百態”、“五花八門”，尚未構成一個有機的系統。這種情況顯示著兩個重要問題：一是政治制度建設不能沒有總體的頂層的設計，政出多門、各自為政必然導致效率低下；二是我國政治體制改革和政治建設缺乏科學的系統的整體設計。

三是缺乏統一的剛性較強的制度規范。特約監督員制度盡管自從2005年中央頒發 《中共中央關于進一步堅強和完善多黨合作和政治協商制度建設的意見》，特別是2006年9月教育部、最高人民檢察院、審計署、國家稅務總局、國土資源部、監察部會同中共中央統戰部制定了《關于加強特約人員工作的意見》以后，特約監督員制度進入了制度規范化建設新階段，但在各級地方黨委、相關政府部門和司法機關中貫徹落實不僅動作遲緩，甚至有的地方和政府部門根本就沒有什么實質性的行動，導致地區之間和部門之間制度規范化建設發展極端不平衡。其主要原因，除了對特約人員制度認識和重視不足以外，更重要的是缺乏中央頂層的具有剛性的和可操作性的制度規范要求。到目前為止，與特約監督員制度相關的中央頂層文件只有3個，并且只提出了非常簡單的原則性的一般要求。特約監督員制度的相關規定中，最高級別的是國家部委層面的規章，這些規章政出多門，缺乏統一性，剛性不足，形式主義色彩濃重，落實不到位，實效不突出。

三、改進和完善特約監督員制度的對策建議

鑒于特約監督員制度的特點及其實踐中存在的實際問題，對改進和完善特約監督員制度提出以下幾個方面的建議。

一是要重視和加強特約監督員制度研究和宣傳教育，提高認識水平和重視程度。首先，要重視和加強特約監督員制度的理論研究。在現代政治體系建設中，任何一種制度的創建都需要對制度構想進行較為深入的理論研究和科學論證。盡管我們不能說該制度在創建之初未對之進行研究論證，但從我們了解的資料信息上看，制度有關規定過于簡單粗放，缺乏必要的理論準備和比較全面的科學論證，尚對可能出現的問題未作出科學預測和防范。在制度規范化建設上，應當說中央統戰部與國家教育部等五部門和最高人民檢察院聯合制定的《關于加強特約人員工作制度的意見》對特約監督員制度做出的制度規范在科學性方面有了很大的進步和提高，但在有些方面仍需要進一步研究、補充和完善。同時，我們認為對特約監督員制度的性質、地位、作用，以及特約監督員工作職責、管理等諸多問題仍有進一步深入研究探討的必要。其次，要加強特約監督員制度和特約監督員工作的宣傳教育工作力度。要通過宣傳使廣大黨員干部特別是黨員領導干部科學認識特約監督員制度，為重視和支持特約監督員工作奠定和堅實思想政治基礎。再次，要切實提高對特約監督員制度建設和特約監督員工作的重視程度，尤其是地方黨委、政府和司法機關領導干部。要把特約監督員制度建設和開展、支持特約監督員工作作為社會主義政治制度和監督體系建設的一項政治任務、政治職責的高度予以對待和重視。只要認識和重視到位，特約監督員工作就能夠切實開展起來、發展起來。

二是建議中央對特約監督員制度予以“頂層設計”、健全和完善制度規范。鑒于特約監督員制度的 “千姿百態”、“五花八門”，建議中央在已有的基礎和經驗基礎上，從我國政治體制改革和社會主義民主制度、監督體系建設發展的高度，予以“頂層設計”和規范，并以中共中央、國務院、最高人民檢察院和最高人民法院聯合制定頒發《關于特約監督員工作的意見》文件的形式做出統一的規定和制度規范。關于健全和完善特約監督員制度的具體內容，我們的初步建議是：第一，統一 “特約人員”名稱。將各種不同的 “特約人員”統稱為 “特約監督員”，使之成為固定的專屬名詞概念。第二，調整特約人員職責。現行的“特約人員” 制度，相當一些部門單位將之作為“外部”的兼職人員或者說特殊的兼職工作人員參與具體的實際工作。這從“設想”的角度看，似乎很好，但從實際操作角度看未必符合實際。其主要原因在于：“特約人員”都有其自己的本職工作，能否 “離職”來做非本職工作；特約人員是否具備和需要專職工作人員所必須具備的具體工作的專業素養。我們認為，如果我們將特約人員定位于“特約監督員”，突出其監督職責，那么特約監督員只需要具有一定的專業知識就可以，而不必需要具有職業工作者所必備的專業素養。這更具有可行性。第三，進一步明確特約監督員監督 “誰”及其監督的內容和方式。現行特約人員基本上是與所聘單位的工作性質“同化”的，同時又賦予其監督所聘單位的責任，具有雙重性。這就使監督員監督“泛化”了，難能實現，也是特約監督員力所不及的。因此，我們認為特約監督員的監督應集約化。比如，監察部門的特約監督員就應監督監察部門的檢查工作而不是做監察部門監察員的工作。第四，統一聘任和管理主體。現行特約人員制度基本屬于多部門聘任和管理的形態。我們認為應當將之作為一種特定的專屬監督形式，即與我國多黨合作和政治協商制度相配套的一種民主監督實現形式，由黨委委托黨委統戰工作部門統一選拔、聘任和管理，終結 “政出多門”、“多頭管理”的混亂狀況。第五，要突出特約監督員制度為黨外政治監督的屬性。要保持特約監督員由黨外代表人士擔任的特點，如沒有特殊情況不應允許中共黨員（跨黨黨員除外）擔任。有些地方將政協委員擔任特約監督員工作作為人民政協民主監督工作的拓展，由政協管理的做法，我們認為是不妥當的，容易使特約監督員制度走偏，應當修正。

三是加強特約監督員制度實施力度，采取切實有效措施提高監督水平和效力。實踐經驗告訴我們，任何一項制度的建立和推廣落實，僅僅靠一般性的要求、倡議、號召是遠遠不夠的，必須有上級的剛性要求和強制力的推動。特約監督員制度自創建以來已經走過了20多年的歷程，實踐中存在的許多問題之所以長期未能得到有效的改進和解決，在很大程度上是重視不夠、執行力不夠、強制推動力不夠的問題。如果不加大強制推動力，其形式主義的色彩可能還會長期下去。任何一種制度、一項工作如果將之作為形式主義的東西來對待，無論其“花朵”如何絢爛，永遠不會結出實在的果實。因此，要使特約監督員制度建設落到實處并使之規范地運行起來、發揮出應有的功能，產生實效，就必須加大執行力和強制推動力。第一，要在制度及其建設上提出剛性規定要求，不允許不作為；第二，要進行必要的監督檢查，加大該項工作的督導力度；第三，要有制約措施。要按照依法治國的要求，對敷衍塞責、搞形式主義，甚至無動于衷的部門和單位予以必要的批評和懲治，加大執法執紀力度。

課題負責人：李永生，男，遼寧省社會主義學院科研處處長、教授

課題組成員：陳洪超，男，遼寧省社會主義學院講師

張 鵬，男，遼寧省社會主義學院講師

孫曉婷，女，遼寧省社會主義學院講師

周 婧，女，遼寧省社會主義學院講師

基金項目：2015年遼寧省統戰理論研究課題成果。責任編輯/李 敏