基于平衡計分卡的政府績效管理體系建構探析

蔡晶波

[內容提要]平衡計分卡是績效管理中的一種新思路，適用于對部門的團隊考核。將平衡計分卡引入政府績效管理有助于其工作思路的理順，有益于具體工作的落實，同時更有利于績效的科學評價。構建基于平衡計分卡的績效管理體系應當兼顧共性和個性、戰略性和協同性以及前瞻性和可行性，從人員、技術、資金保障和環境支持三大條件著眼，具體履行十三條操作流程，同時，處理好“三個關系”是關鍵，解決好“三個問題”是補充。

[關 鍵 詞]平衡計分卡；政府績效管理；建構

平衡計分卡（The Balanced Score Card，簡稱BSC）始創于20世紀90年代，是績效管理中的一種新思路，適用于對部門的團隊考核，從一般管理工作而言，平衡計分卡符合財務評價和非財務評價并重的業績評價體系的設置原則，績效評估中引入平衡積分卡有益于擴大員工參與意識、服務于戰略目標，有益于實現組織短期和長期目標之間的平衡，并且通過實施BSC，還能夠較好地提高組織整體管理水平，同時，平衡計分卡可以使企業管理者僅僅關注少數而又非常關鍵的相關指標，在保證滿足企業管理需要的同時，盡量減少信息負擔成本。值得強調的是，平衡計分卡通過對組織各要素的組合，讓管理者能同時考慮各職能部門在組織整體中的不同作用與功能，使他們認識到某一領域的工作改進可能是以其他領域的退步為代價換來的，促使管理部門考慮決策時要從組織出發，慎重選擇可行方案。[1]從這些層面上講，將平衡計分卡引入政府績效管理有助于其工作思路的理順，有益于具體工作的落實，同時更有利于績效的科學評價，頗具現實意義。

一、基于平衡計分卡的政府績效評估體系構建的主要原則

原則即說話或行事所依據的法則或準則，是看待事物、解決問題的最基本的立場和出發點，將平衡計分卡引入政府績效評估之中須堅持三大基本原則：

第一，兼顧共性和個性。從共性來看，各級政府都是在黨的領導下開展工作，都以建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府為目標，都會對其他組織和個人的利益產生重要影響，因此在構建新體系時既要充分貫徹黨的路線方針政策，堅持行政管理體制改革的正確方向，又要充分考慮各利益群體的訴求，達成與各方的協調一致。從個性來看，不同類型、層級和區域的政府組織在發展環境、工作任務、自身特性等諸多方面都存在差異，因此，各組織應根據具體情況規劃戰略和制定目標，不能照搬照抄，否則設計出來的績效管理體系會因水土不服而無實際效用。例如，試點單位中，海林市下轄的兩個不同的鄉鎮，一個以農副產品加工業為主導產業，一個以經濟作物種植業為主導產業，因此，各自所選擇的發展戰略和績效目標具有很大的差異。

第二，兼顧戰略性和協同性。明確戰略導向是新體系構建過程中應一以貫之的重要原則。具體而言，設計平衡計分卡時，要在組織使命、核心價值觀、愿景的牽引下，緊緊抓住組織的戰略績效領域、少數關鍵流程、核心成員以及戰略信息，切忌“眉毛胡子一把抓”。非關鍵工作不必納入到平衡計分卡中，非骨干人員的績效評價應以績效考核量表解決。與此同時，在構建新體系時應緊緊抓住平衡計分卡各層面目標之間的因果支撐關系和指標之間的關聯關系，要處理好長期利益與當前利益之間的矛盾，要協調好組織與外部環境之間的關系，要把握好不同部門和個體之間的職能結構，以保證新體系從整體上形成協同效應。

第三，兼顧前瞻性和可行性。一方面，平衡計分卡是科學的管理工具，內含許多前瞻性的管理理念、技術與方法。政府組織引入平衡計分卡的根本目的在于提高為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，因此，在構建政府績效管理體系時要嚴格遵循這一先進工具的核心理念，切忌將平衡計分卡直接套用在現有管理格局上，以免失去其對管理水平提升的促進作用。另一方面，要處理好繼承與創新的關系，要考慮平衡計分卡與整個政治體制兼容的問題，以便設計出來的新體系具有可行性。當平衡計分卡的應用觸及某些群體的既得利益時，可采取“小步推進”的方式或做好協調工作，以便減少新體系推行的阻力。

二、基于平衡計分卡的政府績效評估體系構建的基本條件和操作流程

在政府組織中構建和推行基于平衡計分卡的績效管理體系需具備人員、技術、資金、環境等方面的條件。

從人員條件來看，主要表現在三個方面：第一，一把手高度重視和積極參與。績效管理是組織管理的核心環節，沒有一把手的參與，組織的使命、核心價值觀、愿景、戰略等都無從確定。第二，組建平衡計分卡團隊。不僅新體系的設計需要懂管理和懂業務的組織骨干參與，而且新體系的推行也需要專門的工作小組根據情況的變化對平衡計分卡進行調整，以維護體系的正常運作。例如，海林市就在市委組織部專設了平衡計分卡領導小組，負責全市試點單位的新體系構建和推行工作。第三，全員參與。

從技術條件來看，主要是兩方面的要求：第一，外部專家的指導。對于絕大多數政府組織來說，平衡計分卡還是個新鮮事物，難以在短時間內對其有準確深入的了解，因此，在新體系構建時借助外部專家的力量是很有必要的；第二，內部專業人員的支持。在平衡計分卡團隊的人員或能力有限的情況下，需要從組織內部抽調相關專業人員參與新體系的構建，以便幫助設計人員準確掌握具體業務情況。例如，海林市就從統計局抽調了部分干部參與到指標的設計工作中來，各試點單位也派出內行的業務骨干向設計人員介紹具體情況，為設計工作的順利開展提供了有力支援。

從資金保障和環境支持來看，一方面，新體系的設計和推行需要投入大量的經費，尤其是在內部技術力量薄弱的情形下，培訓工作顯得尤其重要，需要政府組織撥出專項資金予以支持。另一方面，上級組織對新體系構建工作的支持也極為重要，否則，即便體系設計成功，也難以在管理實踐中運用。

根據試點單位的經驗，構建基于平衡計分卡的政府績效管理體系需要遵循以下十三個步驟，分別是：確定試點單位、組建平衡計分卡團隊、聘請外部專家、組織理論研習和培訓、數據采集與分析、初步構建通用模型、新體系的設計、管理軟件開發、制訂新體系試運行方案、新體系的試運行與調整、管理軟件調試、修訂通用模型和形成管理軟件。其中新體系的設計還包括五個子步驟，即設計戰略地圖、設計平衡計分卡、制作指標卡、開發行動方案、設計績效考核量表。

三、基于平衡計分卡的政府績效評估體系構建的基本思路

按照平衡計分卡的邏輯關系理順設計思路，是新體系構建的關鍵所在。具體來說，在設計時應把握三條主要線索。

線索一：四個層面之間的關系。平衡計分卡四個層面間形成目標因果關系鏈，由上至下逐層牽引，從下往上逐層支撐。[2]在設計時，應從兩個方面來理解這種關系。一是從層面上區分績效結果和驅動因素。利益相關者層面要求對政府工作滿足利益相關者需求的程度和效果加以界定，財務層面則要求對政府組織的預期財務成果進行界定，兩者所規定的目標是組織在愿景期內要取得的績效成果，因此，這兩個層面的目標設置和表述，需充分體現結果導向。與此不同的是，內部業務流程層面要求設計者從政府組織錯綜復雜的工作中識別并理順少數關鍵流程，學習與成長層面則需要設計者明確政府組織在愿景期內有關人力資本、信息資本和組織資本開發和建設的要求，兩者所規定的目標是驅動組織達成預期績效成果的因素，因此，這兩個層面的目標設置和表述，需充分體現過程導向。二是從各層面目標的角度理順因果關系鏈。盡管從層面上來看，學習與成長層面和內部業務流程層面所界定的都是組織績效的驅動力量，但是這兩者之間也應該形成因果驅動關系，即學習與成長層面所界定的組織無形資產是政府各關鍵流程創造價值的源泉和動力。綜合起來看，這四個層面之間的因果邏輯關系是，政府組織只有在人才充沛、信息暢通、組織環境優良的情況下，才能有效開展各項關鍵工作，只有各項關鍵工作全部達到預期目的，才能滿足利益相關者的需求并取得預期的財務成果。設計者需準確把握這一邏輯關系，確保目標設置的科學合理、目標表述的準確到位。例如，試點單位海林市環保局就“預防污染”戰略主題，在利益相關者層面設置了“減少環境違法行為”這一目標，在財務層面設置的目標則是“爭取資金投入”，繼而在內部業務流程設置了三個目標對前兩個層面的目標予以支撐，即“嚴把建設項目審批關”、“完善環境監測體系”和“加大環境監察力度”。接下來，該局在學習與成長層面設置了三個無形資產方面的目標用以驅動內部業務流程，即“提高行政執法人員綜合素質”、“完善信息系統”和“創建五型領導班子”。這四個層面的目標環環相扣，形成了較強的因果驅動關系。

線索二：平衡計分卡總卡與戰略主題分卡之間的關系?？偪ㄅc戰略主題分卡之間的關系是總括與細化、總領與補充的關系。在新體系構建時，設計者需把握好兩點：一是分層分別設計；二是目標的承接與分解。具體來說，分層分別設計是指總卡與分卡之間要形成差異，總卡中的目標要側重于一般性，以便保持政府組織重大政策的連貫性，分卡中的目標要側重于特殊性，以便能夠突出不同時期戰略舉措之間的獨特性。目標的承接和分解是指總卡和分卡之間要協調一致，總卡中的目標是“源”，分卡中的目標是“流”，分卡中的目標應該來自于并有效支撐總卡中的目標。這一邏輯關系，貌似簡單，實際上是項目試點中爭議頗多的環節，這主要是因為政府組織需要統籌發展經濟社會各項事業，所肩負的工作具有范圍廣、層級多、縱深長的特點。因此，在實踐中經常出現這種情況，要么總卡目標界定的過于寬泛，導致分卡目標難以起到細化的作用，要么總卡目標界定的過于狹窄，導致總卡或遺漏關鍵工作事項，或因目標過多顯得擁擠不堪。要解決這一問題，設計者需根據戰略導向對初步確定的總卡目標按照重要程度予以排序，篩選出最重要的目標納入總卡，次重要的目標納入分卡，總卡沒有涉及的重要目標也應在分卡中予以補充；同時，需根據組織職能和權限對宏觀目標進行細化，以提高目標的精確程度，從而達到既合理控制總卡目標數量，又不遺漏關鍵事項的目的。此外，設計者應具有豐富的政府管理工作經驗，以便把握目標的概括程度。例如，試點單位海林市政府在總卡的內部業務流程層面設置了“培育主導工業產業”這一目標，在分卡的內部業務流程層面則相應地設置了五個目標，即“加大招商引資力度”、“建成林木加工基地”、“做強清潔能源產業”、“加快開發區建設”和“優化企業經營環境”，這些目標既是對總卡目標的承接和分解，更是對總卡目標的必要補充，體現了總分卡目標之間“源”與“流”的關系。

線索三：目標、指標、目標值、行動方案之間的關系。在制作平衡計分卡時，應該依次推導出目標、指標、目標值和行動方案。[3]其中，目標確立了工作內容，即做什么，作用在于指明方向。目標設置的依據是上級目標、職責權限和工作流程。指標描述了衡量維度，即如何評價目標，作用在于加強控制。指標來源于目標，因此它的選擇和設計應該通過目標的承接和分解來進行。試點過程中，一些單位習慣于按照關鍵績效指標法所倡導的指標分解法進行平衡計分卡的指標設計，這就違背了平衡計分卡的核心理念，應該予以避免。目標值規定了預期績效，即做到什么程度，作用在于確立標準。按照目標設置理論，目標值的確定應該兼顧挑戰性和可行性，即遵循適度原則。行動方案說明了工作計劃，即怎么做，作用在于提供手段。行動方案應該在綜合考慮工作方向、評價維度和工作力度的基礎上制定。例如試點單位海林市林業局在利益相關者層面設置了“扶持涉林經營者健康成長”這一目標，采用的衡量指標為“技術服務滿意度”、“政策扶持兌現率”和“林政案件結案率”，設定的目標值分別為 “80%”、“75%”和 “85%”，制定的行動方案包括“舉辦林木病蟲害防治培訓班”、“完善涉林經營者政策扶持管理辦法”等。

四、基于平衡計分卡的政府績效評估體系構建需要注意的問題

在政府績效管理領域推行平衡計分卡，需要充分考慮政府組織的特點。根據試點經驗，以下三個方面對體系設計質量和運行效果有重要影響，需要加以關注。

一是嚴格遵循平衡計分卡理念開展體系設計工作。[4]切實以平衡計分卡的理念為指導，是保證新體系設計工作不誤入歧途的前提條件。就試點情況來看，設計偏差主要集中在四個方面：第一，對平衡計分卡的邏輯關系把握不準。例如，在沒有戰略可依的情況下設計平衡計分卡，導致目標出現離散現象；在沒有理順目標之間因果驅動關系的情況下選擇和設計指標，導致指標體系散亂；行動方案的開發沒有綜合考慮目標、指標、目標值的牽引作用，導致行動方案出現方向錯誤或力度不夠。第二，將平衡計分卡與其他管理工具混淆使用。這主要表現在指標體系的設計過程中，設計者常常按照關鍵績效指標法以指標分解的方式設計新指標，偏離了平衡計分卡所倡導的通過目標的承接與分解來設計指標的方法，從而割裂了目標和指標之間以及指標內部之間的關系。第三，沒有將平衡計分卡落實到個人層面。個人計分卡是平衡計分卡體系的重要組成部分，建立基于職位的個人計分卡既能對組織戰略目標和部門工作目標形成有效支撐，也能適應政府組織崗位調動頻繁的需要，能保證平衡計分卡體系的穩定性。第四，在設計過程中出現“閉門造車”和“越俎代庖”的現象。例如，使命和核心價值觀是組織的核心管理理念，對組織的發展有著重要的影響。設計者在沒有廣泛征求組織成員意見和經過政府領導班子充分討論的前提下，自行確定使命和核心價值觀的具體內容，容易導致使其沒有實際意義，從而變成空洞的口號。

二是正確處理不同層級和主體的平衡計分卡之間的銜接問題。[5]不同層級和主體的平衡計分卡能否有效銜接，直接決定了整個新體系的整合力，是創造組織協同效應的關鍵所在。這一問題應從縱橫兩個角度來把握：從縱向來看，在設計組織、部門、個人的平衡計分卡時，要按照分層設計的理念，首先在使命、核心價值觀、愿景和戰略的指導下設計組織平衡計分卡，然后再根據組織戰略目標和部門職能權限設計部門計分卡，最后根據部門戰略目標和崗位職責權限設計個人計分卡，三者之間的目標要密切整合，不能出現懸空現象，因此在設計時要注意個人目標、部門目標、組織目標之間的遞延支撐關系，避免簡單移用。從橫向來看，在設計業務部門與支持部門、核心人員和輔助人員的平衡計分卡時，要按照分別設計的理念，根據不同部門和個體的職責權限以及各自在價值創造流程中所處的節點位置來制定目標，既要做到分工明確、職責清晰，又要保持工作連貫、緊密配合。需要注意的是，平衡計分卡的應用要建立在對內部業務流程和組織人事體系進行系統梳理的基礎上，對設計過程所暴露的問題不應該采取回避態度，應盡可能采取措施予以解決，以維護新體系的功效。

三是努力實現平衡計分卡的內部整合以及與其他配套管理系統的協調。[6]在系統整合問題上，設計者應該從三個方面著手：首先，平衡計分卡本身所內含的管理要點之間的協同。平衡計分卡是一個內涵豐富的理論框架，涉及使命描述、價值觀提煉、愿景規劃、戰略執行、利益相關者管理、財務管理、流程再造、人力資源管理、信息管理、組織文化建設、領導力開發、團隊建設等一系列管理范疇，因此是一個極具包容性的開放系統。設計者應該按照平衡計分卡理論的要求將應用中所涉及的管理要點盡可能的統籌起來，形成相互之間的協同效應，不能因為某個要點出現紕漏造成整個管理體系的功能下降。其次，績效管理各環節之間的融合。在戰略地圖、平衡計分卡、指標卡、行動方案和績效考核量表形成以后，設計者應建立起相匹配的績效溝通與反饋機制，制定新績效管理體系的推行方案，從而為平衡計分卡的應用提供可操作的平臺。再次，與人力資源管理其他職能體系之間的整合?？冃Ч芾眢w系的設計和運行始終與人力資源管理的其他職能體系緊密相關。目前，政府組織中職能不清晰、分工不明確、激勵不到位的現象還普遍存在，這必然會影響新體系的設計質量和推行效果。因此，以構建基于平衡計分卡的政府績效管理體系為契機從整體上提升政府人力資源管理水平具有重要意義。

參考文獻

[1]百度百科.平衡計分卡[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=qMRGqTqxVl5Cv1uLCRp55-k_3cROtG46RWFAdJGd4Y_O2BSLVCt4mgfqOGhp9tanBB-GtmZixsyerztxEBPWmq，2015.

[2][3]方振邦、羅海元.中國公共組織平衡計分卡應用設計研究（上）——以黑龍江省H市（縣級）為例[J].北京行政學院學報，2008（01）.

[4][5]畢意文、孫永玲.平衡計分卡中國戰略實施[M].北京：機械工業出版社，2003：55-57.

[6]彭向剛，齊 越.平衡計分卡與公共服務型政府的戰略管理[J].中山大學學報（社會科學版），2006（01）.

責任編輯/李 敏