村級協商民主的現實困境和實踐路徑創新探析

羅秀香

[內容提要]社會主義協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。村級協商民主作為協商民主的渠道之一，在推進協商民主廣泛多層制度化發展中有重要的現實價值。由于我國農村政治生態和社會生態的特殊性，在實踐中，村級協商民主遇到了時代發展與協商民主靠外力推動，內力不足、決策權缺失與協商民主成為懸浮、宗族勢力抬頭與協商民主失去根基等困境，應創新實踐路徑，走出困境，發揮村級協商民主的作用。

[關 鍵 詞]村級；協商民主；困境；實踐

黨的十八大報告對“健全社會主義協商民主制度”進行規劃和部署，特別強調要“充分發揮協商民主的重要渠道作用”。黨的十八屆三中全會《決定》強調指出要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。這一決定表明，構建協商民主廣泛多層制度化發展是健全社會主義協商民主制度的既定目標。我國實行的是村民自治制度。村級的管理者通過民主選舉產生，村級的公共事務管理則為協商民主提供了空間，因此，村級協商民主是我國“廣泛多層”民主不可或缺的組成部分。研究村級協商民主問題，對實現以人民為主體，推進協商民主廣泛多層制度化發展，具有十分重要的意義。

一、村級協商民主的現實價值

（一）村級協商民主有利于實現人民當家做主

我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，中國共產黨執政的使命就是領導和支持人民當家做主。推進村級協商民主有利于更充分的實現人民當家做主。首先，村級協商民主的主體來源于村級廣大人民群眾的精英代表，他們往往具有一定的思想覺悟，熟悉村級各項工作和關心國家的大政方針政策。村級協商圍繞村民關注、反映強烈的一些村級問題進行，邀請部分領導干部代表參與，雖然全體村民不可能都參加，但村級協商能適應經濟社會發展的變化，不斷吸收新的村民群體代表參與，具有民意基礎。其次，村級協商民主為村民利益協調提供了的平臺。村民代表們通過參加協商會議，充分討論當地經濟發展問題，在分歧中求協調，在差異中求一致，在沖突中求共存，克服了單一或多數通過的民主決策機制的缺陷，既有利于維護當地多數群眾的根本利益，又能照顧少數群體的合理訴求。

（二）村級協商民主有利于構建社會主義和諧社會

中國自古以來就有和諧的傳統，儒家推崇“和為貴”、“與人為善”、“仁”，成為中國社會的主導思想和美德。發展村級協商民主是構建社會主義和諧社會的重要途徑之一，這是由協商民主所具有的基本特征決定的。矛盾無處不在、無時不有，和諧社會的建設不在于沒有矛盾和利益沖突，而在于解決矛盾和化解沖突的機制是否公正和諧。各地政府在開展重大方針政策和經濟建設方針制定的過程中，發揮協商民主渠道的作用，讓社會各個階層代表積極建言獻策。這樣村級協商民主在協商中能夠互相傾聽、增進理解、化解矛盾、達成共識，有利于村民合法權益的實現，有利于社會主義民主政治建設。

（三）村級協商民主有利于增強黨執政的合法性

奧地利學者凱爾森指出：“現代民主完全是建立在政黨之上的；民主原則應用得越徹底，政黨就越重要。”[1]中國共產黨的執政地位是由它的性質和宗旨決定的，但是要在中國這樣一個后發國家實現現代化，需要應對外在的挑戰，也需要應對內在的來自不同民族、不同社會階層的政治資源和利益需求的協調。協商民主作為一種民主治理的形式，是馬克思主義政黨學說同中國特殊國情相結合的產物。中國共產黨把協商作為基本途徑，讓盡可能多的公民參與到商談中來。村級協商民主實際上就是通過村民群眾的自由對話、公開討論等多種形式，讓村民群眾公平參與到村級公共事務的決策中，提出互相可理解、可接受的理由，確保做出的決定是公平正義的，保證協商結論能夠反映大多數民眾的意愿并能夠經得起未來的考驗，讓村民真正當家做主，民主解決村級公共事務的問題。由此可見，發展村級協商民主的渠道作用，有利于使各族各界群眾緊密團結在黨的周圍，增強黨執政的合法性。

但是，由于我國農村政治生態和社會生態的特殊性，村級協商民主的實踐還存在著一些困境。

二、村級協商民主實踐困境

（一）時代發展與村級協商民主靠外力推動，內力不足

當前，我國的二元結構還沒有真正被破解。二元結構下，農村社會生態的一個主要特點就是大量的農民工涌往城市，只留下婦女、兒童和老人，出現了大量的“空殼村”。如云南省文山州硯山縣2013年統計得出：“全縣涉及外出務工家庭16 842戶，外出務工人員60 781名，占全縣農村勞動力總數的18.44%，家庭空殼化率占12.61%。其中，4 551戶全家外出，9 132戶是青壯年外出，留守婦女13 164人，老人11 889人，兒童13 817人。” [2]青壯年勞力的離鄉，直接造成村級協商民主的主體缺位。同時，我國農村社會發育和市場發育程度都普遍較低，民主黨派和社會團體比較少，從而造成了協商民主的界別缺失，這種界別缺失與主體缺位的疊加，直接造成了村級協商民主的內力不足。另一方面，隨著時代的發展與農村改革的深入，村級社會管理的很多具體事項和議題又很需要通過協商民主來解決，以避免村民自治變成“村干治理”，給村級發展帶來損傷。如村級發展規劃問題、財務預結算問題、公共基礎設施建設問題、村級社會治安管理問題、集體經濟發展問題、民生工程建設問題等等。沒有了內力，村級協商民主的實踐只能靠上級黨委政府等外力去推動，會直接影響到村級協商民主的質量，甚至可能會停留在形式上，實踐的成效不言而喻。

（二）決策權缺失與村級協商民主成為懸浮

當前，農村公共基礎設施建設的決策權主要分布在縣級以上人民政府的各個職能部門。普遍的做法是，項目調研、確定、招投標、施工、驗收和結算都由縣級以上人民政府職能部門一竿子插到底直管。村級組織沒有決策權，僅負責施工協助工作。這種決策權的缺失，使村級協商民主失去實質性意義，也使村級公共決策失去基層的理性。同時，由于教育等多方面因素的影響，相對于城市居民而言，廣大村民群眾在日益復雜的政治生態下，“政治知識危機”尤為突出，主要體現為兩方面：一是政治權利和政治要求的自我認知能力低下；二是對他人的政治主張缺乏理性的判斷力。這兩方面的缺失不僅反映了普通村民群眾的政治貧困，更為嚴重的是直接削弱了村級協商民主的政治效果。協商民主關注的是民主的過程和真實性，決策權缺失與能力貧困的疊加，使村級特別是沒有集體經濟的貧困村的協商民主失去了很多空間和操作性，會讓協商民主懸浮成一種不完整、不充分的實踐狀態，影響協商民主質量。

（三）宗族勢力抬頭與村級協商民主失去根基

我國農村實行村民自治以后，宗族勢力抬頭，形成一種強勢力量和強勢影響力。溫州的一個課題組問卷調查結果顯示：“在被問及‘你覺得下列哪個組織對你生活的影響比較大時，村民們認為影響最大的是政府，占38%；緊隨其后的便是宗族，占35%。” [3]宗族勢力問題是當前我國農村的一個普遍問題。宗族勢力的負面性就是其是與生俱來的小團體主義。受宗族傳統文化觀念的影響，宗族勢力往往形成強大的“自家人利益”觀念，形成價值偏好的 “山頭”。當發生利益沖突時，宗族勢力會被固化了的“自家人利益”而左右，強調自我利益的至善性，按照自利的價值偏好進行取舍，不愿妥協和包容，甚至獨斷協商進程，把少數群體或弱勢力量排除在公共事務決策之外，使協商民主失去了公平的倫理基礎。協商民主的實質是以承認利益多元化為前提，主張和而不同，妥協寬容。在協商討論中，每個參與者都能充分表達各自的利益，在充分協商的基礎上，產生代表和維護各方利益的公共政策，實現民主解決問題，實現社會和諧。然而，宗族勢力和其價值偏好的疊加存在，使村級協商民主的公平性失去根基，形成實踐的又一個困境。

（四）機制缺失與村級協商民主失去規范

協商民主要求事前有章可循、事中有序參與、事后跟蹤落實。要達到這樣的目標要求，就必須有一整套完整可行的運作機制和規范有序的操作程序。當前，我國建設多層次協商民主的制度正在逐步完善。但是，操作性的制度和機制還比較欠缺。尤其是在農村，協商什么，如何協商，怎樣落實協商結果？還沒有形成一整套公正而且行之有效的協商機制和協商規范。在機制沒有建立、健全的情況下，開展協商活動就容易失去規范和難保質量。實踐中，協商形式、協商平臺、協商機制和程序建設是村級協商民主需要重點關注的問題。然而，當前機制的缺失與程序缺陷的疊加，將會給村級協商民主陷入實質性困境。

二、村級協商民主實踐路徑創新探析

我國是一個有著協商民主歷史實踐基礎和經驗的國家，當前，村級協商民主實踐中遇到的困境，是與我國所處的歷史方位和發展階段相聯系的，是民主政治發展中的問題。尋求創新之道，必須從我國的國情出發，從農村實際出發，從現階段發展的特性出發，才能在發展中創新，在創新中實現跨越。

（一）普及民主知識，培養村民的主體意識、民主精神

協商民主在村級實踐，主體是村民群眾。村民群眾的民主覺悟狀況直接決定著實踐的成敗。要解決村級協商民主的內力不足問題，讓協商民主符合發展需要，順勢而為。其先決條件就是培養和提高村民的主體意識，培育民主精神。重點就是要對村民群眾進行民主政治理論和知識的普及教育，讓村民群眾切實解決“政治知識危機”的問題。美國學者喬·薩托利就認為：“隨著政治日趨復雜，知識——認知能力和控制力——也會越來越成問題。……我們正在陷入‘知識危機”。[4]由于村民的政治知識危機，使得廣大村民群眾既缺乏對政治權利和政治要求的自我認識，也缺乏對他人的政治主張和外在政治系統的理性認知。科恩也認為：“公民必須在智能上有所準備，以便擔負管理時所必須完成的任務。”[5]通過民主知識的普及教育，讓廣大村民切實認識到協商民主既是國家和社會的需要，又是自己的神圣權利，踐行好協商民主，利國，利民，更利己。心不想則事不就，解決了村民群眾的民主自覺問題，村級協商民主的主體意識才能得以提升，當村民有了自覺協商的主體意識和責任，就會主動自由參與到協商中來，自覺推動和監督村級協商民主的開展。

（二）構建協商機制，促進民主解決村級公共事務

從社會學的角度看，機制是指構成事物的各個部分的關系協調，以更好地發揮作用的具體運行方式。在協商民主的實踐中，沒有最好的機制，只有最合適的機制。構建最合適于村級協商民主的機制是協商民主制度落地農村的基礎，村級協商民主是自治性協商，需要構建的機制包括：主體的互動機制、議題的形成機制、活動的規范機制、信息的公開機制、成果的落實機制、責任的追究機制等。鑒于農村客觀上存在著宗族勢力，為了達到民主與自由地協商的目標，村級協商民主的機制必須突出以“公平”為核心來建樹。公平的協商機制應該包含有幾個方面的內涵：一是充分實現民主；二是防止協商暴力或獨斷；三是同等關注弱勢群體意見；四是理性討論，妥協寬容。在協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策。我國實行村民自治制度，村級協商以議題協商為主體，目的就是通過民主解決村級集體的公共事務，公平性在整個協商機制構建中尤其為重要，其是防止強勢力量獨斷的利器。

（三）搭建現代網絡協商平臺，促進協商高效完成

“空殼村”的存在是我國的國情和現階段發展的時代特性所決定的，大量的農村青壯年到城市打工謀生不可逆轉。如何解決“人在他鄉事在家鄉”的空間間隔問題，運用網絡協商是一種最佳的手段。當前，網絡已基本覆蓋到我國的農村各地，利用網絡搭建網上協商平臺不僅成為一種可能，而且成為一種必需。陳威如、余卓軒在《平臺戰略：正在席卷全球的商業模式革命》中提出：“從現代意義來說，‘平臺是指通過一系列精密規范和機制系統，有效激勵多方群體之間互動，使各方需求都得到充分滿足，形成良性循環的環境。” [6]春秋《管子·九守》有言：“以天下之目視，則無不見也；以天下之耳聽，則無不聞也；以天下之心慮，則無不知也。”如何才能讓協商的村民主體做到目視天下而洞察、耳聽天下而齊聞、心慮天下而無不知呢？這就必須搭建現代網絡平臺。網上協商平臺的特點在于信息溝通的雙向交流。利用平臺，協商雙方能夠交互式地提供和交換信息，從而大大縮短信息反饋時間，最大限度地避免信息不對稱，促進協商的高效完成。當然，網上協商平臺的搭建，需要專業的系統開發和使用培訓，這一工作，村民群眾及村級干部都能力不濟，需要上級部門統一規劃主持、統一系統開發、統一培訓使用，才能使這一平臺真正服務于村級協商民主的實踐，發揮實際效能。

（四）堅持黨的領導，確保協商成果有效落實

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，協商民主是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。中共十八屆三中全會《決定》指出：“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施中”。基此，始終堅持黨領導協商民主的實踐是我國的制度安排，也是實踐的需要。堅持黨的領導是協商民主得以順利開展的前提。在農村，有黨組織的領導，才能使村級協商民主始終保持正確的政治方向，不脫離實際，不偏離村級經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益這一重心，真正體現把協商貫穿于決策之前和決策實施中的要求；有黨組織的領導，才能充分發揮黨組織統攬全局、協調各方的作用，確保村級協商的內容切合主題、協商事項務實高效、協商對象積極參與、協商結果有效落實。在村級協商民主的實踐中堅持黨的領導。一是要堅持協商前，由村級黨組織根據協商民主的制度要求，結合村級實際，織織村民群眾通過民主的方式制定協商民主的機制和規則，確保村級協商民主有章可循；二是要堅持協商過程的高效組織和管理，確保村民群眾的有序參與；三是要堅持協商之后的跟蹤督查落實，確保協商決策高效實施。

（五）培育社會團體，提高協商質量

社團的組成是以共同的價值追求和共同的興趣愛好為基礎的。吳忠澤在《社團管理工作》中寫道：“社會團體是人們為了實現一定的宗旨，依照一定的法律，自愿結成的不以營利為目的組織。” [7]美國政治學者R·達爾則把政治社團定義為：“任何一群為了爭取或維護某種共同利益或目標而行動的人。” [8]由此看來，不管是一般的社團還是政治社團，都有著公益性、共同價值、特殊利益和互益性的特征。這些特征也決定了社團在村級協商民主中的兩個功能：一是可以突破宗族勢力圈，形成新的共同利益圈。有利于在協商中形成共識，克服宗族勢力的價值偏好的影響，提高協商的效率。二是社團為了實現自身的特殊利益目標，會積極集中智慧和聚合力量，交流專業技術，從而成為該領域的技術代表。有利于在專題協商中提高專業技術水準，用專業的方法解決專題的問題，提高專題協商的質量。當前，我國農村的社團建設還比較薄弱，社團的存量和增量都比較少，應在廣大的農村社會中大力培育和發展社會團體，特別是政治、經濟、管理和技術類社會團體，并把界別協商工作常態化，充分發揮社團在界別協商中的特殊作用，從而提高村級協商民主的整體質量，尤其是專題協商的質量。

參考文獻

[1]吳水霖.推進人民政協協商民主的原則與路徑[N].人民政協報，2013-10-30.

[2]文山新聞網.硯山縣農村空殼化現象調查與分析.[EB/OL].2013-12-20.http：//wsnews.com.cn/newsview.aspx？

id=65227.

[3]金偉標、曹隆煥、胡曉寧、楊芝莉、陳躍俊、金斌武.關于農村宗族勢力的影響的調研報告[J].中華文本庫，2012.11.09.

[4][美]喬·薩托利.馮克利等譯.民主新論[M].北京：東方出版社，1998：12.

[5][美]科恩.聶崇信等譯.論民主[M].北京：商務印書館，1988.

[6]陳威如、余卓軒.平臺戰略：正在席卷全球的商業模式革命[M].北京：中信出版社，2013.

[7]吳忠澤.社團管理工作[M].北京：中國社會出版社，1996.

[8]李壽棋.利益集團與美國政治[M].北京：中國社會科學出版社，1988.

責任編輯/韓 芳