“人居三”會(huì)議與中國(guó)城市治理的未來方向

Human Residence Three Conference and Future of Chinese City Governance

文于宏源Yu Hongyuan上海國(guó)際問題研究院公共政策研究所所長(zhǎng)、研究員趙元佑hao Yuanyou南京大學(xué)－約翰斯?霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心

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“人居三”會(huì)議與中國(guó)城市治理的未來方向

Human Residence Three Conference and Future of Chinese City Governance

文于宏源Yu Hongyuan上海國(guó)際問題研究院公共政策研究所所長(zhǎng)、研究員趙元佑hao Yuanyou南京大學(xué)－約翰斯?霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心

摘要：第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡(jiǎn)稱“人居三”）將于2016年10月在厄瓜多爾首都基多召開。作為聯(lián)合國(guó)討論人類居住與城市問題的主要平臺(tái)，人居大會(huì)在聯(lián)合國(guó)的發(fā)展議程中扮演著愈加重要的角色?？梢钥隙ǖ氖牵叭司尤币讶司訂栴}、城市權(quán)利問題提高到全球意義上一個(gè)新的高度，為此各國(guó)政府、地方當(dāng)局和國(guó)際機(jī)構(gòu)應(yīng)該把21世紀(jì)的城市挑戰(zhàn)，作為其優(yōu)先工作中的首要事項(xiàng)。中國(guó)已于2015年2月向聯(lián)合國(guó)“人居三”大會(huì)秘書處提交了“人居三”中國(guó)國(guó)家報(bào)告，報(bào)告中就中國(guó)城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的20年回顧、中國(guó)政府對(duì)人類住區(qū)發(fā)展的基本主張、中國(guó)城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃等問題進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。

關(guān)鍵詞：“人居三”會(huì)議；城市治理；城鎮(zhèn)化水平；中國(guó)政府

第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡(jiǎn)稱“人居三”）將于2016年10月在厄瓜多爾首都基多召開。作為聯(lián)合國(guó)討論人類居住與城市問題的主要平臺(tái)，人居大會(huì)在聯(lián)合國(guó)的發(fā)展議程中扮演著愈加重要的角色?！叭司尤睍?huì)議計(jì)劃通過《新城市議程》，該議程將為今后20年世界城市的發(fā)展確立方向和目標(biāo)。

中國(guó)已于2015年2月向聯(lián)合國(guó)“人居三”大會(huì)秘書處提交了“人居三”中國(guó)國(guó)家報(bào)告，報(bào)告中就中國(guó)城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的20年回顧、中國(guó)政府對(duì)人類住區(qū)發(fā)展的基本主張、中國(guó)城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃等問題進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。[1]

城市治理不僅在世界發(fā)展議程中占據(jù)重要的地位，其在國(guó)內(nèi)政治議程中的地位也逐漸突出。就在2015年12月，中國(guó)召開了首次中央城市工作會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)了城市作為我國(guó)各項(xiàng)活動(dòng)的中心，是黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)。[2]會(huì)議還指出了未來中國(guó)城市工作的主要方法與原則，要求要尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市工作的不同領(lǐng)域。

隨著“人居三”會(huì)議腳步的臨近，我們有必要對(duì)人居會(huì)議的歷史及其關(guān)注的重點(diǎn)和其同聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程的關(guān)系進(jìn)行回顧，從而促使中國(guó)更好地參與到“人居三”會(huì)議以及《新城市議程》的制定當(dāng)中。

一、人居會(huì)議的歷史

1975年1月1日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)批準(zhǔn)成立了聯(lián)合國(guó)人類居住基金（United Nations Habitat and Human Settlements Foundation，簡(jiǎn)稱UHHSF）。作為聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）的下屬機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是通過提供資本和技術(shù)援助來幫助同人居相關(guān)的國(guó)家項(xiàng)目。首屆人居會(huì)議于1976年在溫哥華召開，在會(huì)議上，各國(guó)代表們決定成立聯(lián)合國(guó)人居委員會(huì)（United Nations Commission on Human Settlements，即聯(lián)合國(guó)人居署的前身）以及聯(lián)合國(guó)人居中心（United Nations Centre for Human Settlements）。2002年1月，聯(lián)大通過了A/56/206號(hào)決議，決議將聯(lián)合國(guó)人居中心升級(jí)為聯(lián)合國(guó)人居計(jì)劃署（United Nations Human Settlements Programme，簡(jiǎn)稱UN-HABITAT）。

（一）溫哥華人居會(huì)議及溫哥華行動(dòng)倡議

溫哥華人居會(huì)議第一次正式提出了人居環(huán)境問題，提出“為全體人類提供合適的住房”作為時(shí)代發(fā)展目標(biāo)。這次會(huì)議標(biāo)志了各國(guó)政府開始認(rèn)識(shí)到對(duì)可持續(xù)的人居環(huán)境的需要和快速城市化的結(jié)果，尤其是在發(fā)展中世界。當(dāng)時(shí)，國(guó)際社會(huì)幾乎沒有考慮城市化及其影響，但是，世界已經(jīng)開始見證歷史上最偉大和最快速的城市移民，以及由醫(yī)學(xué)進(jìn)步導(dǎo)致的城市人口快速增長(zhǎng)的影響。

聯(lián)合國(guó)第一屆人居大會(huì)被公認(rèn)為是一個(gè)“生氣勃勃、具有創(chuàng)造力”的歷史事件，同時(shí)它還增強(qiáng)了全球?qū)r(nóng)村和城市地區(qū)的人類居住問題的認(rèn)識(shí)和解決問題的戰(zhàn)略，從而建立了一座重要的里程碑。

這次會(huì)議將人類居住問題上升到了國(guó)家政治層面，要求各國(guó)通過國(guó)際合作和努力確保人類住房問題的解決。國(guó)家間和政府間機(jī)構(gòu)的合作被認(rèn)為是解決人居問題的必要手段，這為人居組織向政府間的合作協(xié)調(diào)組織發(fā)展創(chuàng)造了條件。在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)，基于本次大會(huì)的議程和發(fā)表的原則，也為形成相對(duì)獨(dú)立的人居專門組織提供了保證。

（二）伊斯坦布爾人居會(huì)議（“人居二”）及《人居議程》

二十年后的1996年，在土耳其伊斯坦布爾召開了第二次人類居住會(huì)議（“人居二”），會(huì)議通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》。人居議程的兩大主題是“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊焙汀叭找娉鞘谢M(jìn)程中人類居住問題的可持續(xù)發(fā)展”。人居議程得以通過，這是一個(gè)全球性的行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)定各國(guó)政府有責(zé)任為所有人提供足夠的住房，維護(hù)城市的可持續(xù)發(fā)展。人居是執(zhí)行議程的關(guān)鍵所在，它用來評(píng)估議程在全球、地域、國(guó)家和地方的執(zhí)行情況，并且監(jiān)控全球性的趨向和形勢(shì)。[3]

值得注意的是，人居議程中的一些原則和目標(biāo)也在四年后的聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上得到了體現(xiàn)。如，千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）中就提及了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并且提出要在2020年使至少1億貧民窟居民的生活有明顯改善。自“人居一”以來，人類居住與環(huán)境問題正在向惡性的方向發(fā)展，“人人享有住房”的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。“人居二”轉(zhuǎn)而將享有住房看作是一種人人擁有的權(quán)利，以政治行為的形式在各國(guó)實(shí)施。

可以看出，兩次人居會(huì)議將人類居住問題提升到了全球政治關(guān)注的層面?，F(xiàn)在，又一個(gè)二十年過去了，“人居三”會(huì)議又將會(huì)帶來哪些新的變化，其面臨的環(huán)境又有何不同？

二、“人居三”會(huì)議與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

從“人居二”到“人居三”這二十年間，全球城市化進(jìn)程快速發(fā)展。全球城市化率從1996年的45.1％，增長(zhǎng)到2016年的54.5％，如圖1所示。

圖1　按發(fā)展集團(tuán)分列的1950-2050年城市和農(nóng)村人口分布情況來源：《世界城市化前景：2007年修訂版，摘要》（引自E/CN.9/2009/6《世界人口趨勢(shì)》），http://www.un.org/ zh/development/population/urbanization.shtml

2014年9月17日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在第三屆聯(lián)合國(guó)住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會(huì)籌委會(huì)會(huì)議上指出，在國(guó)際社會(huì)致力于制定2015年后全球發(fā)展議程之際，城市化在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面所發(fā)揮的作用與日俱增，聯(lián)合國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)致力于推動(dòng)城市化鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)以及國(guó)家間平等發(fā)展。[4]

可以肯定的是，“人居三”要把人居問題、城市權(quán)利問題提高到全球意義上一個(gè)新的高度。聯(lián)合國(guó)人居署執(zhí)行主任克洛斯（Joan Clos）也在會(huì)上指出，公民的城市權(quán)與其權(quán)利不同，是一項(xiàng)建立在所有其他權(quán)利發(fā)展基礎(chǔ)之上的人權(quán)。各國(guó)政府、地方當(dāng)局和國(guó)際機(jī)構(gòu)應(yīng)該把21世紀(jì)的城市挑戰(zhàn)，作為其優(yōu)先工作中的首要事項(xiàng)。

根據(jù)聯(lián)大67/216號(hào)決議，“人居三”的目標(biāo)包括：確保新的對(duì)可持續(xù)城市發(fā)展的政治承諾、評(píng)估當(dāng)前成就，以及強(qiáng)調(diào)貧困問題和新增問題的挑戰(zhàn)。從“人居三”的準(zhǔn)備工作來看，其最主要的目的就是通過《新城市議程（New Urban Agenda）》。目前《新城市議程》規(guī)劃中包含了6大領(lǐng)域和22個(gè)具體問題，見表1。

表1　《新城市議程》問題文件[5]

與之前的《人居議程》相比，《新城市議程》更加包容和全面，涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、文化等多個(gè)不同的問題領(lǐng)域。其中，也包含了當(dāng)前國(guó)際社會(huì)所面臨的一些熱點(diǎn)問題，如難民問題、氣候變化問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題等。不難發(fā)現(xiàn)，《新城市議程》的設(shè)計(jì)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（S D G s）作了多處的結(jié)合，這進(jìn)一步說明城市發(fā)展問題在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的關(guān)鍵地位，見圖2。

圖2　后2015可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來源：聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展知識(shí)平臺(tái)，https://sustainabledevelopment. un.org/sdgs

在如此廣泛的議程背景之下，《新城市議程》的落實(shí)與發(fā)展需要更為廣泛的參與。聯(lián)合國(guó)將本次大會(huì)看成是一個(gè)增進(jìn)國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)的一個(gè)不可多得的機(jī)會(huì)。這些都是建立在過去形成的各個(gè)區(qū)域的組織共同參與人居事務(wù)這一共識(shí)的基礎(chǔ)上，公民社會(huì)等我們已經(jīng)相當(dāng)熟悉的概念將會(huì)在新興國(guó)家和地區(qū)的城市可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)一步發(fā)展，發(fā)展中世界的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)需要不斷提升自己的能力，以應(yīng)對(duì)因愈演愈烈的城市化而帶來的新挑戰(zhàn)。

三、中國(guó)對(duì)“人居三”會(huì)議的展望

中國(guó)在過去二十年內(nèi)經(jīng)歷了高速的城市化發(fā)展，而最近幾年內(nèi)，“城市病”問題更為突出，一方面暴露出了城市化快速增長(zhǎng)的弊端，另一方面也暴露出了城市治理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的缺乏。2015年中央城市工作會(huì)議的召開，顯示了中國(guó)政府對(duì)人居問題的重視。

在第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（“人居三”）中國(guó)國(guó)家報(bào)告中，中國(guó)政府提出了支持“人居三”會(huì)議的計(jì)劃和對(duì)會(huì)議的期望。報(bào)告中提出了改善人居環(huán)境的三要素，即堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展道路、以新型城鎮(zhèn)化道路推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加強(qiáng)國(guó)際合作。報(bào)告對(duì)“人居三”會(huì)議給予了高度期待，提出新的城市議程需顧及處于不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段國(guó)家的不同關(guān)切，既考慮處于城鎮(zhèn)化初、中級(jí)階段發(fā)展中國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)，也反映處于城鎮(zhèn)化高級(jí)階段發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注的問題，并充分考慮最不發(fā)達(dá)國(guó)家城市的脆弱性。[6]“人居三”會(huì)議的許多議程理念與中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展理念、包容性增長(zhǎng)等也是不謀而合。同時(shí)，能夠看出，中國(guó)政府將在“人居三”會(huì)議上積極為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取利益，創(chuàng)造機(jī)會(huì)，從一個(gè)既是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，又是一個(gè)新興大國(guó)的角度，承擔(dān)自己的國(guó)際責(zé)任。

“人居三”會(huì)議不僅是一個(gè)中國(guó)承擔(dān)自己國(guó)際責(zé)任的平臺(tái)，更是中國(guó)政府學(xué)習(xí)和借鑒城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)平臺(tái)。在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難。第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃興起離不開城市的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展也能夠促進(jìn)城市的有序治理。從這個(gè)角度來講，中國(guó)需要更加妥善地把握“人居三”這個(gè)平臺(tái)，更為積極地融入到全球城市治理的步伐中，并反過來促進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)城市治理和城鎮(zhèn)化水平的提高。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)住建部.我部向聯(lián)合國(guó)“人居三”大會(huì)秘書處提交“人居三”中國(guó)國(guó)家報(bào)告[E B/O L].2015-07-02[201 6-02-19].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201507/ t20150702_222763.html.

[2]中國(guó)住建部.中央城市工作會(huì)議在北京舉行[EB/OL]. 2015-12-23[2016-02-19].http://www.mohurd.gov.cn/ zxydt/201512/t20151223_226065.html.

[3]聯(lián)合國(guó).人居[EB/OL]. 2016-02-21[2016-02-21]. http://www.un.org/zh/development/progareas/global/ settlement.shtml.

[4]聯(lián)合國(guó).“人居三”籌委會(huì)開幕 潘基文強(qiáng)調(diào)應(yīng)繼續(xù)致力于推動(dòng)城市化的平等發(fā)展[EB/OL].2014-09-17[20 16-02-21].http://www.un.org/chinese/News/story. asp?NewsID=22549.

[5]聯(lián)合國(guó)“人居三”會(huì)議網(wǎng)站.《新城市議程》問題文件[EB/OL].2015-04-17[2016-02-20].https://www. habitat3.org/the-new-urban-agenda/issue-papers.

[6]中國(guó)住建部.第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（“人居三”）中國(guó)國(guó)家報(bào)告[EB/OL].2015-07-02[20 16-02-21].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201507/ t20150702_222763.html.

責(zé)任編輯：葉治安

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.002