快速非農化下大都市邊緣區農地規模化流轉的制度創新——以廣州市白云區為例

System Innovation of Farmland Transformation in Suburban Areas under Fast De-agriculture Times

文陳世棟Chen Shidong廣東省社會科學院助理研究員、博士袁奇峰Yuan Qifeng中山大學地理科學與城市規劃學院教授邱加盛QiuJiasheng中山大學地理科學與城市規劃學院高級經濟師

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快速非農化下大都市邊緣區農地規模化流轉的制度創新——以廣州市白云區為例

System Innovation of Farmland Transformation in Suburban Areas under Fast De-agriculture Times

文陳世棟Chen Shidong廣東省社會科學院助理研究員、博士袁奇峰Yuan Qifeng中山大學地理科學與城市規劃學院教授邱加盛QiuJiasheng中山大學地理科學與城市規劃學院高級經濟師

摘要：快速非農化下，城市管理學科需要總結源于基層的土地制度創新經驗，以期對大都市邊緣區的城鄉統籌發展有所助益。通過對廣州市白云區及其北部四鎮的村小組(經濟社)為空間單元的農村非農化特征及農地市場發育情況的調查，可將農村快速非農化的總體特征總結為“五化”：空間快速城市化、農地持有產權細碎化、農民職業非農化、農民收入非農化及農產品非糧化。受非農化正外部性作用，農地產權由傳統的“兩權分立”走向“三權分置”。承包權和經營權的分離是市場需求下農地租金誘發的結果。盡管地權面臨調整頻繁，但通過穩定產權的空間邊界，保障了農地規模流轉長期化。

關鍵詞：非農化；農地流轉；制度創新；財產性權利

在中國快速城市化背景下，集體土地產權變遷及來自基層的農地制度創新理應成為城鄉規劃及管理等學科關注的焦點之一，目前農地確權及市場化改革為都市邊緣區農地規模化經營帶來機遇。[1-3]相關研究認為，農地產權的細碎化主要由以下因素引起：一是土地分配過程，二是人口變動導致土地調整，三是分散的城市化及政府相關土地活動，四是農戶間小規模的租賃。[4-6]而中國農地產權細碎化主要受供給面因素影響，[7]人口過密化使得農地持有產權面積日趨縮小。需求面因素主要是不同地區的土地市場化差異性。[8]中國實行“三級所有，隊為基礎”的集體所有制，村小組是最小的集體單位。[9]目前，研究區域實行村組兩級經濟，集體土地所有權基本掌握在村小組手中。20世紀90年代推行的股份合作制實現了政社分離，行政村成立經聯社，村小組則相應成立經濟社。[10]村小組掌握著農地所有權，并負責對承包經營權分配，在涉及征地、農地出租和農業生產組織安排時，村組是參與談判不可或缺的主體，因此，村組（經濟社）是農戶與村委乃至政府之間的橋梁。[11]本文從研究快速城市化下，農村非農化的主要特征入手，總結了在城市化正外部效應下，自下而上的農地規模化制度創新經驗，以期對都市邊緣區的城鄉統籌發展有所助益。

一、研究區域、方法及數據

（一）研究區域

白云區地處廣州市北部。東鄰增城區，西靠佛山市南海區，南連廣州荔灣、越秀、天河、黃埔等4個城區，北接花都區和從化區，面積665km2。根據全國第六次人口普查，白云區常住人口222.27萬，其中，戶籍人口82.85萬，流動人口約139.42萬。白云區有14條行政街道、4個中心鎮，居民委員會241個，村民委員會118個（見圖1）。行政街道位于南部，四個中心鎮位于北部，白云區呈現明顯的南北城鄉二元并置的格局，是快速城市化下，研究城鄉互動過程的典型地區。改革開放后，部分靠近廣州城區的鎮街利用區位優勢，走上了“三來一補”的農村社區工業化道路，這種自下而上的發展模式一直延續至今，但受到廣州市功能外拓的影響，這些傳統的農業鎮逐漸成為半城鄉地區。

（二）研究方法與數據

第一，采用大規模問卷調查及訪談，收集相關信息。鐘落潭鎮、人和鎮及江高鎮分別有行政村37個、25個和35個。本研究采取全覆蓋的方式，每個村組（經濟社）發放問卷一份，共1 088份，共回收問卷約634份，有效問卷546份，有效率約為86.12％。其中，鐘落潭鎮有效問卷52份，占11.7％；人和鎮156份，占21.02％；江高鎮238份，占53.4％。本研究主要通過總體特征及三鎮差異性分析把握都市邊緣區農村快速非農化的普遍性及特殊性，通過經濟社的收入情況、農民持有農地產權份額、農地流轉情況等反映農民與農地的關系變遷。

第二，以ArcGIS10.0平臺為分析工具，通過疊加分析研究空間城市化過程，探討白云區城鎮建成區擴展的時間特征。本文根據楊山等人的研究，[12]引入城鎮建成區擴展速度指標測度空間城市化情況。如：

Uu表示整個研究時期內城鎮建成區擴展面積的年增長速率。△Uea為某一時間段建成區用地擴展數量，△t為時間段（一般以年為單位），Uoa為某一時間段初期的建成區用地面積。空間數據來源于國土部門的1997年及2012年土地利用現狀數據。

第三，部分統計數據來源于《白云區農經統計數據（2013）》及白云區上述三鎮農調數據。

圖1　研究區域

二、快速化的都市邊緣區的非農化特征

從1990年至今，白云區呈現快速的非農化特征（見圖2）。1990年，白云區G D P為15.24億元，三產結構為35.54:30.28:34.17，呈現“一、三、二”的結構，結構較均衡，但以農業為主。第一產業增加值占比一直處于不斷下降趨勢，近年來處于較為平穩的態勢；第二產業增加值總體處于下降趨勢；第三產業增加值占比就超過了第二產業，并一直持續擴張。2013年，白云區的GDP總量為1329.34億元，三產結構為“2.49:23.09:74.41”，非農化率達到了97.51％，第三產業占主導地位，但工業和農業增加值總量還處于緩慢上升之中，雖已具備明顯的城市經濟特征，但工業和農業質量也在不斷提升。

圖2　1990年以來白云區三產結構演變

（一）空間快速城市化

圖3　1985年（左）及2012年（右）白云區建設用地分布

表1　1985年以來白云區及各鎮建設用地面積及擴展速率

改革開放以來，白云區處于快速的空間城市化時期。為辨析白云區空間城市化過程，本文采用1985年至2012年多個時段城鎮建成區用地現狀矢量數據（見圖3），在ArcGIS10.0環境下，進行城鎮建成區用地空間疊加運算，得到兩個時期建成區的擴展圖層，統計得出研究時段內城鎮建成區用地的變化情況（見表1）。白云區在研究時段內建設用地擴展速率為16.07％，四鎮平均為16.15％，高于平均水平，但四鎮中只有太和鎮的速率遠高于白云區平均水平，也遠高于其他三鎮，其他三鎮速率則低于白云區平均水平，可見，太和鎮是四鎮中的快速擴張的典型。2004年并鎮之后，農村社區工業化時代發展起來的鄉鎮企業，[13]促進了農村社區的發展，完成了白云區的初始積累。目前，傳統的發展模式主要集中在北部四鎮，與南部城區形成明顯的“城—鄉”二元結構。

（二）農地持有產權細碎化

人口過密化下農地產權細碎化是中國自宋以來就存在的問題，[6]是農地效益提高的主要障礙。白云區常住人口從1953年“一普”的30.58萬增長至2010年“六普”的222.27萬，增長了7.27倍，其中，外來人口從1982年“三普”的4 877人增長至2010年“六普”的139.42萬，在廣州市全市外來人口數量中占比超過30％，在廣州市排名第一。大量涌入的外來人口工作于非正規經濟部門，居住于城中村中，為白云區農村發展帶來了極大的外部性。特別是2000年以來，快速城市化帶來了極大的非農發展機會，本地大量農業勞動力脫離了農地。[12]從全區水平看，調查樣本中有4 818戶農戶的農地面積小于2畝，占總樣本的61.98％。從如下三個鎮看，鐘落潭鎮種植面積在2畝以下的農民達到51.68％；人和鎮為69.24％，江高鎮為62.02％，均超過一半，但人和與江高兩鎮的比例高于鐘落潭。在2畝至5畝這一檔次中，鐘落潭鎮達到35.05％，人和鎮與江高鎮分別為20.37％和30.32％，數據反映鐘落潭鎮的戶均農地面積高于江高鎮和人和鎮，而人和鎮最少（見圖4）。

圖4　農地持有產權細碎化來源：問卷調查

（三）農民職業非農化

從農調數據中農戶類型表征的農民職業變遷來看，農民已經實現了職業非農化。從近年來白云區農民的農民職業變遷來看，農民職業逐漸脫離農業，從2004年至2013年，按照總收入占比來看，農村的非農民數量占比逐年上升至2013年的75.83％，另外，農村的非農兼業戶也達到了10.83％，而農業戶僅占4.17％，按照總收入比較劃分，白云區農民基本上已經脫農（見圖5）。

圖5　2004年至2013年白云區農村住戶類型演變來源：《白云區農調數據（2013）》

（四）農村集體收入非農化

通過問卷調查發現，白云區村組經濟也已實現非農化。總體收入以“廠房出租收入”為主，達到了58％，農村經濟收入主要依靠傳統的農村社區工業化路徑下的廠房收租模式，[14]但是，三鎮有所差別，人和鎮與總體情況相似，收入主要來源于“廠房出租收入”，但江高鎮主要來源于“農業經營”，鐘落潭鎮主要是“工業用地出租”。

圖6　經濟社收入主要來源來源：問卷調查

收入來源構成上的差異說明各鎮農村集體經濟發展的差異。人和鎮及鐘落潭鎮農村分別通過自建廠房出租及以工業用地出租獲取收入，而江高鎮經濟社的收入主要來源于農業經營（占53％），第二為工業用地出租（25％），第三才是廠房出租，說明人和鎮及鐘落潭鎮農民收入主要依賴農地財產性收入；江高鎮農業經營可能比其他兩鎮更為發達，原因是江高鎮擁有較多的連片農保地，嚴格的管制制度迫使農民主動提升農地的利用效益，農地提供的收入基本滿足農民的基本生活及發展需求，無需依托于大規模的農地非農化來獲取收入（見圖6）。

（五）農產品非糧化

得益于廣州大都市區的需求，白云區的農業生產逐漸走向非糧化，糧食作物年產量逐漸下降，經濟類作物如花卉及蔬菜等占比較大。2013年，白云區農作物播種面積642 254畝，其中糧食作物播種面積96 156畝，經濟作物19 949畝，經濟作物中花卉種植面積13 267；其他作物515 108畝，其他作物中的蔬菜514 528畝。糧食作物、花卉及蔬菜分別占農作物總面積的14.96％、2.08％和81.84％，可見白云區的農作物種植已經趨向非糧化，又以蔬菜種植為主（見圖7）。

圖7　2012年及2013年白云區農作物播種面積來源：《白云區統計年鑒（2013）》

據《白云區志（1996-2000）》，白云區是以農業和農村工作為主的城區，“菜籃子”工程的主要基地之一。從總產值看，2012年白云區農業產值占廣州全市的14.46％，白云區的蔬菜產值占整個廣州市的22.05％，排在第二位，表明白云區依然承擔著整個廣州都市區重要的農業生產功能（見圖8）。另外，從農業內部結構看，呈現種植業集中的趨勢；而在種植業中，主要向花卉及蔬菜種植集中，表明白云區的農業生產呈現城郊型農業的特征。但近年來，農業內部各行業的增長除花卉外，基本處于較穩定的狀態，表明在目前的發展模式下，農業發展效率提升遇到了瓶頸，在目前的科技水平下，提高農業的產出效率不僅僅需要業態上的更新，也需要體制機制上的創新（見圖9）。

圖8　2012年廣州各區農業產值（左）及蔬菜產值（右）占廣州比重來源：《廣州市統計年鑒（2013）》

圖9　廣州市及白云區近年農業內部各行業產出增長率來源：《廣州市統計年鑒（2013）》

三、自下而上的農地制度創新：由“兩權分立”走向“三權分置”

（一）農地的再集中化過程

有部分學者認為，基于精耕細作模式的中國小農分散式經營，農業的效率已達最高，且并不比西方先進國家的規模化經營效率低。[15]但在都市邊緣區，在大部分農戶已經實現非農化的情況下，產權和空間的日趨細碎化，不僅無法發揮規模效應，還導致業態固化、資本難以與農業結合、無法從供給層面滿足市場需求。但在都市需求和農村非農化正外部性共同作用下，越來越高的農地租金使得農地制度出現變革，農地從產權和空間兩個維度由分散走向集中化，從而提高了農業整體效率。

根據對白云區江高鎮、人和鎮及鐘落潭鎮政府下轄的農村工作辦及相關村莊的訪談，發現自第二輪承包期（1998年前后）開始，大部分村莊經歷了頻繁的產權調整。大部分村莊于1984年推行第一輪分田到戶的土地家庭聯產承包責任制，15年到期后，于1998年推行第二輪土地承包責任制。在第一輪承包期中，白云區跟全國大部分地區一樣，實行“三級所有，隊為基礎”的集體所有制，村組擁有農地所有權，而農民擁有農地的承包經營權。在第二輪承包期開始時，由于二、三產業發展為本地農民提高了非農化機會，大部分農民實現了職業的非農化，在第一輪承包期結束時，紛紛將農地承包經營權交回村組，以避免承擔耕種責任田所需的稅費負擔。可見，白云區農村在農民收入非農化后，一個明顯的非正式制度變遷是部分農民的承包經營權向村組集中，由村組統一發包經營。

同時，所有權也向村組集中。2009年至2013年，白云區集體所有農地總面積由34.79萬畝下降至33.70萬畝。其中，耕地面積從13.87萬畝下降至2013年的13.38萬畝。2009年，白云區耕地所有權“歸村所有”的占1.67％，“歸組所有”的則達到83.42％。2013年，歸村所有的面積下降到0.25％，而歸組所有的面積則上升至99.75％。可見，大部分耕地所有權均集中在村組手中，且經歷了向村組集中的趨勢。

從各個鎮的情況看，歸村所有的面積除了太和鎮保持不變外，其他三鎮均有所下降。鐘落潭鎮從2.36％下降至0％，人和鎮也下降至0％，同時，這兩鎮歸組所有的比重則上升至100％，而其他兩鎮歸組所有的面積均大于99％。可見四鎮均經歷了農地向村組集中的過程（見表2）。所有權和承包經營權進一步向村組集中，為農地的規模化經營創造了條件。

表2　2009年至2013年白云區農地產權向村組集中過程（單位：萬畝）

（二）規模化的制度創新

根據調研，與全國整體正在實行第二輪承包期，并強調承包經營權保持長期不變不同的是，白云區大部分村莊承包經營權經過多輪調整后，目前正在實行第四輪承包期。第一輪土地承包期基本與國家一致，第二輪承包期從1999年至2005年，第三輪從2005年至2011年，第四輪則從2011年至今。可見，白云區大部分村莊從第二輪承包期開始，基本每6年重新調整一次承包經營權，與國家相關政策規定有一定差距，也是白云區為了獲取農地租金而自發進行的農地制度創新。在農地大調整方面，國家在1997年的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》中就開始嚴格禁止農地大調整，而實際上眾多研究均表明各地的農地調整非常頻繁。[16]

白云區的自下而上的農地制度變遷，事實上為農地市場發育創造了供給面條件，隨著市場需求等外部條件的崛起，促進了農地的大規模流轉。部分村莊在第一輪承包期的“所有權和承包經營權相分離”的背景下，進一步實現了“承包權和經營權的分離”，即村組擁有農地所有權，農民基于成員權而擁有承包權，經營權由村組返租或者直接出租，這樣，承包權實際上變成了財產權，同時，也為經營權向社會資本轉移創造了條件（圖10）。

雖然事實上承包期面臨6年一次的調整，但并不影響到與大戶、企業及專業合作社等個人和單位因流轉而長期持有農地經營權。農地產權調整不會影響到已流轉農地空間邊界的穩定性，從而維護了已流轉農地的規模化經營，對農地起到了極大的保護作用。事實上，如能加強經營權流轉的長期化，對都市生態農地的保護作用將更加明顯。

四、典型村莊分析：鶴崗村“新兩田制”下的農地大規模流轉

筆者對白云區的四鎮16個村莊進行了重點訪談，其中江高鎮鶴崗村的農地空間集中對促進大規模流轉具有典型的借鑒意義。在外部需求下，鶴崗村由村委引導，通過制度創新，實現了“流轉田與自耕田”的空間分置。“新兩田制”突破了產權細碎化對農地規模化效益提升的限制，農地的大規模流轉促進了農地空間邊界的穩定，提升效率的同時對農民形成了積極激勵。

（一）鶴崗村的區位優勢、外部需求及空間邊界的固化

根據對該村村委的訪談，目前鶴崗村的2800多畝耕地中，九成已經流轉，主要用于花卉種植。據介紹，鶴崗村的農田每6年承包一次，2011年流轉的時租金約2000元/年/畝。“現在每畝每年3500元都不租了”，該村村委說，近幾年隨著農田租金不斷上升，鶴崗村已成為白云區農地租金最高的村。

巴江河從北至南貫穿整個鶴崗村，鶴崗村的宅基地分布于大河東部，大部分農地在大河的西部，農地借助大河的阻隔得以成片分布。同時，臨近省級的萬頃洋農業科技園區、靠近廣州芳村花卉市場和佛山一環高速入口，區位優越，借助于外部環境，鶴崗村的農業經營制度逐漸由原來的家庭承包責任制下的散耕走向“新兩田制”。

鶴崗村大部分農民已經實現了收入非農化，只有少部分農民繼續從事農耕。由于較好的區位，鶴崗村的農地由各承包經營散戶獨立出租給外來農民。在外部需求下，村委借助換屆選舉及第四次調整農地承包經營權的機會，從空間上實現了流轉田與自耕田的分離，即從空間上劃定了自耕田和流轉田的邊界，自耕田集中于巴江河的東部，與農民宅基地靠近，流轉田集中連片分布與巴江河的西部（見圖11）。

近年來花卉價格持續上漲，2014年，菊花價格10支在14元至17元之間，一畝地可收4萬支，收入達5.6萬元至6.8萬元。因此，在此發展機會下，花農數量日漸增多，租金水平也水漲船高。

圖10　由“兩權分立”走向“三權分置”的農地死制度創新與效益提升來源：作者自繪

圖11　鶴崗村土地利用類型及自耕田與流轉田空間分布來源：作者自繪

在此背景下，當地農民看到大量的市場需求，甚至打算修整道路和水利設施，提升農田基礎設施總體水平，吸引更多的外來農戶或企業來租地，從而提升租值水平，遠期準備將租金漲至5000元/年/畝。

農民既能夠通過持有的農地賺取財產性收入，又能外出經商務工而賺取工資性收入，收入水平由原來的一份收入變成兩份收入。通過土地流轉，增加了農民的財產性收入，使得農民持有農地的意愿大大增強。如某農民個人租地達64畝，租入時地租是每年1400元/畝，轉手租出后，租價已經到了3500元/畝，一年轉包可增加收入10余萬元。另外，農地大規模流轉給本地農戶創造了就業機會。租入農地的外來大戶聘請本地村民來經營農地，為本地閑散勞動者提供了就業機會。農民既能獲得地租，又可得到打工收入，而且學到種花技術。外來農戶聘請本地農民的日均勞動工資不低于100元/天，由于需求旺盛，農忙時節，日均工資收入最多可達300元。

在空間邊界固化后經營權集中化后，農地大規模流轉得以開展，效益大為提高。通過對該村村委訪談得知，農地出租價格從2012年的2000元/年/畝漲到了2014年3500元/年/畝，村民獲得了流轉租金外，還可以外出打工經商。盡管是一個純農業村，卻將近四成家庭擁有小汽車。農地流轉后，部分村民還外出經商或打工，獲得另一份收入，大多生活都比較寬裕。

（二）鶴崗村的啟示：村委主導下的農地制度創新

當地居民認為，在外部需求下，農地的集中化與農地流轉帶來了高租價。由于鶴崗村人均農地面積不多，無法規模化耕種，且從事農地耕種收益低下，農民普遍缺乏種田積極性，而臨近鶴崗村的佛山市南海區花農則找上門來租地種花，但由于戶均承包地面積不多，外來農戶從本地農民個人手里能租到的農地不多，一般也就是幾畝，花農就開始在村里四處找地。

村委會從中發現了機會，將耕種意愿低下的村民所承包的農地集中在特定區域，以便用于大規模流轉，這便產生了將流轉地與自耕地分開的做法。2009年底，鶴崗村及臨近的硤石村由村委會牽頭將耕地出租給萬波、肇業等種植大戶種植花卉，農地流轉面積超過3000畝，涉及農戶400余戶。種植大戶將土地租入后，連片種植百合、劍蘭、吊蘭、非洲茉莉等品種，產品銷往全國，并以此為中心，帶動周邊村莊產業結構調整，促進了當地農業增收和經濟發展。

自1984年第一次實現家庭聯產承包責任制以來，鶴崗村一共實行了四輪承包經營權的調整，第四輪自2011年開始實行至今。1998年以來，國家進入第二輪農地承包期，并希望承包期長期穩定不變，但鶴崗村自1999年實行第二輪承包期后，每6年調整一次承包經營權。承包經營權的調整既考慮了生增死減，也考慮到在外部強勁需求下，農民通過地權調整而增加租金收入。最新的一輪調整后，實現將自耕田與流轉田空間分置，但無論地權如何調整，均不影響與外來農地的租金契約，即流轉農地在原空間上固定下來，不隨地權的調整而調整，也就是說，鶴崗村通過農地制度創新，實行了“新兩田制”，且即使面臨著地權的頻繁調整，并不影響農地的流轉邊界和租金水平（見圖12）。

圖12　鶴崗村的農地制度變遷歷程來源：作者自繪

五、結論

在快速的空間城市化和大量外來人口涌入背景下，都市邊緣區農民基本上實現了職業及收入的非農化。在大規模的外部需求下，農業生產也已走向非糧化，但由于農地持有產權的細碎化，農業規模經濟無法顯現，限制了農業形態的更新和價值提升，使得農業基本上呈現城郊型農業的特征。農民非農化為農地租賃市場發展創造了條件，但產權細碎化又為農地大規模的流轉增加了談判成本，在強大的市場需求下，農地租金的提升誘發了農地制度自下而上的創新，這也是都市邊緣區區別于廣大中西部傳統農業地區的區位優勢。另外，雖然國家政策強調保持農地承包經營權的長期穩定，但研究區域大部分村莊自第二輪承包期以來還是經歷了每6年一次的調整，同時，在實現了所有權和承包經營權分離后，又自發實現了承包權和經營權的分離，確立了農地所有權歸村組、承包期歸村民、經營權可流轉的模式，為農地的規模化和農業資本化創造了條件；而在每6年一次的承包經營權調整中，農地的產權歸屬雖有所變化，但均保持已通過市場化流轉的農地空間邊界的穩定性，保障了農地流轉的長期性和規模化，促進了農地效益的提升。值得進一步深化的是，雖然在現有制度框架內，白云區通過自下而上非正式的制度創新，提升了農地的市場化水平，但非正式制度還需上升為正式制度，以確保制度創新紅利的穩定性和長期化，而股份制改造是可以探討的一個方向。

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責任編輯：許 丹

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.010