美國行政法官制度探析

崔瑜

摘 要： 在美國，負責(zé)行政裁決的行政官員被稱為行政法官，包括行政法法官及非行政法法官。行政法官與司法法官不同，行使的是行政司法權(quán)。行政法官獨立地進行行政裁決，并有相關(guān)制度保障其獨立地位。研究美國行政法官制度，對健全我國行政聽證制度、完善行政復(fù)議制度，具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞： 行政法官；獨立性；行政聽證；行政復(fù)議

中圖分類號： D922.11 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095-8153（2016）01-0058-03

在當(dāng)代福利國家及管制國家的背景下，國家權(quán)力發(fā)展的特征之一即是行政權(quán)力的不斷擴張，行政權(quán)介入到公民生活的各個方面。行政權(quán)力擴張的一個重要表現(xiàn)，是行政機關(guān)享有行政裁決的準(zhǔn)司法權(quán)力。在美國，負責(zé)行政裁決的行政系統(tǒng)內(nèi)的官員是行政法官。行政法官制度可能未被我國公眾所關(guān)注，但該制度伴隨著美國的逐步興盛而不斷完善，充斥于美國社會的所有領(lǐng)域之中，并且使美國成為行政管理高效率的法治國家，成為其他國家或地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒的典范。本文擬就美國的行政法官制度進行概況性梳理與介紹，以期增進我國讀者對該制度的理解，并試圖探尋美國行政法官制度對我國行政制度改革的借鑒意義。

一、行政法官的界定

（一）相關(guān)概念的區(qū)分

美國行政法官制度對于美國依法行政的貫徹實行，起著不容忽視的推動作用，也引起了國內(nèi)行政法學(xué)者的關(guān)注。在國內(nèi)學(xué)者的討論中，存在著將行政法法官、非行政法法官以及行政法官這三個易混淆的術(shù)語不作嚴(yán)格區(qū)分、忽略具體使用語境的現(xiàn)象，容易使人產(chǎn)生困惑。要想清晰地了解美國行政法官制度，必須理清這些概念。

1.行政法法官（ALJ）與非行政法法官（Non-ALJ）

行政法法官是指美國聯(lián)邦行政法官，其稱謂經(jīng)歷了不斷變遷：1946年《聯(lián)邦行政程序法》（APA）頒布時稱為“審查官（Examiner）”；1966年法典編纂時改為“聽證審查官”（Hearing Examiner）；1972又被改為“行政法法官”（Administrative Law Judge，ALJ）。行政法法官的權(quán)力及獨立性均由《聯(lián)邦行政程序法》進行規(guī)定和保障。除行政法法官外，還有數(shù)量巨大的不受《聯(lián)邦行政程序法》保護、供職于各個行政機關(guān)，稱謂不同的非行政法法官（Non-ALJ）。雖然稱謂各不相同，但他們與行政法法官有著相似的職責(zé)和功能——代表各個行政機關(guān)，組織、主持聽證，作出行政裁決，實際就是行政裁決者。行政法法官和非行政法法官最大的區(qū)別在于：前者受到《聯(lián)邦行政程序法》的保護，由專門機構(gòu)負責(zé)任命；而后者只受到普通公務(wù)員的保護，由行政機關(guān)對其任命和選擇。

2.行政法官（Administrative Judge）

雖然主持行政聽證并對事實進行認定、具有司法性質(zhì)的行政官員有著不同的稱謂，但筆者認為所有這些具有司法性質(zhì)的行政官員，不管是由聯(lián)邦統(tǒng)一考核選取還是由行政機構(gòu)雇傭的主持聽證的行政官員都應(yīng)稱為行政法官。因此，本文對行政法官的范圍的界定既包含行政法法官這一專門群體，也包括其他所有受雇于各個行政機關(guān)的非行政法法官。

（二）行政法官與司法法官

目前在美國有兩類法官[1]。一類是為人所熟知的、根據(jù)聯(lián)邦憲法第三條所產(chǎn)生的司法法官，他們不僅對民商事案件、刑事案件享有審判權(quán)，而且對行政糾紛案件也有管轄權(quán)；另一類是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政法官，因少為人知，曾被戲稱為“隱形法官（Hidden Judiciary）”[2]。雖然兩者都是認定事實、適用法律、解決爭議的人員，但行政法官并沒有獨立于行政權(quán)的司法權(quán)力，而司法法官則具有否決立法機關(guān)或行政機關(guān)行為的權(quán)力。除此以外，兩者在以下方面存有區(qū)別：

1.知識結(jié)構(gòu)

行政法官與聯(lián)邦法院法官之間最顯著的差別就在于前者更趨于專門化，擁有更專業(yè)領(lǐng)域的專門知識來對事實進行認定。在獲得行政法官職位之前，他們需要具備專門領(lǐng)域的專家知識及實踐經(jīng)驗。一旦成為行政法官，他們在有限管轄的技術(shù)領(lǐng)域的經(jīng)驗就會日益強化，因為他們所裁決的爭議只關(guān)涉到所隸屬的行政機關(guān)，對相同類型的案件重復(fù)地裁決。而由于當(dāng)前各種訴求相互交織，導(dǎo)致聯(lián)邦法院的法官管轄的案件涉及到不同性質(zhì)法律，復(fù)雜繁瑣。對此類法律關(guān)系的性質(zhì)如何定性、認定法律事實，就需要法官具備系統(tǒng)的法律知識體系，方能從容地審理各種類型的案件。

2.產(chǎn)生方式

根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，聯(lián)邦法院法官由總統(tǒng)提名，但須經(jīng)參議院的同意后才能任命。根據(jù)三權(quán)分立原則，司法系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)保持公正、中立，超越政治色彩，但實際上司法法官的任免從來都不曾完全擺脫政治因素。通常情況下，總統(tǒng)更樂于提名本政黨的黨員[3]。

不同于聯(lián)邦法院法官的產(chǎn)生，行政法官的選取是通過一套專門的、系統(tǒng)的選取機制來產(chǎn)生的，沒有任何政治色彩。通常有以下兩種方式：一是由人事管理局對符合基本任職要求的申請人進行系統(tǒng)的考核，在行政機關(guān)聘請行政法官時，由人事管理局依據(jù)考核合格的申請人最終分?jǐn)?shù)的排名以及行政機關(guān)空缺的職位，將排名在前三名申請人名單提供給行政機關(guān)選擇，即所謂“三選一規(guī)則”（rule of three）[4]；另一種方式是從另一個行政機關(guān)中選調(diào)現(xiàn)有的行政法法官。這兩種方法都以功績制為基礎(chǔ)，選擇對象的能力及在相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)知識占決定性因素，將政治因素從任命過程中剝離，防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，是一種客觀的選擇方式。

二、行政法官的職能及獨立性保障

（一）行政法官的職能

回顧行政權(quán)的擴張及行政機關(guān)逐漸增長的歷史，行政裁決已經(jīng)是當(dāng)今美國最主要的裁決體制[5]。《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是指行政機關(guān)形成命令的過程。由行政法官進行行政裁決符合人們的認知，即行政事務(wù)具有復(fù)雜性、專業(yè)性的特點，因此需要裁決者必須具有該領(lǐng)域的專家知識和經(jīng)驗，而行政法官剛好符合該要求。行政裁決是行政法官行使類似法院法官的職能，但是并不等同于司法權(quán)，而是準(zhǔn)司法權(quán)。行政裁決在美國有兩種劃分，正式裁決（formal adjudication）和非正式裁決（informal adjudication），劃分的依據(jù)是《聯(lián)邦行政程序法》。根據(jù)該法，正式裁決適用于法律要求根據(jù)行政聽證記錄在案而作出裁決的案件。行政機關(guān)在接到正式裁決的請求時，有權(quán)決定是否對其組織聽證。正式裁決由行政法法官主持聽證，并將聽證的過程記錄在案。正式裁決中的聽證程序就像法院的審理程序，當(dāng)事人享有獲得告知全、舉證權(quán)、聘請律師權(quán)、辯論權(quán)等類似法庭審理的程序性權(quán)利。

另外，在美國還存在其他形式的裁決，這些裁決不屬于正式裁決，通常被稱為非正式裁決，不需要遵守《聯(lián)邦行政程序法》中對正式裁決規(guī)定的要求?！堵?lián)邦行政程序法》對非正式裁決沒有規(guī)定任何強制性條款，就是希望行政機關(guān)能從工作實際出發(fā)，根據(jù)行政事務(wù)的具體情況和發(fā)展變化來采用靈活的解決方式。非正式裁決不要求舉行審判型聽證，而是采用調(diào)查、檢查和通訊等方式進行裁決。

美國行政法官管轄的案件范圍，首先是由《聯(lián)邦行政程序法》來進行規(guī)定。雖然該法規(guī)定的管轄范圍有限，導(dǎo)致許多糾紛都不在該范圍之內(nèi)，但實際上只要是屬于成文法規(guī)定的由行政法官處理的，即為其管轄。規(guī)定行政法官管轄案件范圍的成文法可以是聯(lián)邦法律、州法律，也可以是各部門規(guī)章以及各種法律、規(guī)章的細則[6]。對行政法官作出行政裁決的案件進行分類，可能會涉及到以下幾種類型：民事權(quán)利的落實、健康及安全、環(huán)境、證券及商品、勞動關(guān)系等，所以實際上行政法官管轄的范圍很寬也很復(fù)雜。

（二）行政法官獨立性的保障

盡管行政法官具有行政司法性質(zhì)的裁決職權(quán)，但這并非意味著行政法官享有與法院法官完全相同的地位。行政法官并沒有獨立于行政權(quán)的司法權(quán)力，面臨著既要對隸屬的行政機關(guān)保持忠誠，又要對涉及該行政機關(guān)的爭議獨立地作出裁決的兩難境地。為了平衡該沖突，確保行政法官不會直接或間接地受到行政機關(guān)的約束，聯(lián)邦通過立法對行政法官保持獨立作出保障。

1.薪水保障

美國與其他歐洲國家一樣，有一系列法律對政府雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)作出嚴(yán)格的規(guī)定。1990年11月頒布的《聯(lián)邦政府雇員可比性工資法案》（FEPCA）是政府雇員現(xiàn)行工資制度的主要法律依據(jù)。該法案確立一個基本原則，即行政法官的薪水根據(jù)其服務(wù)年限來確定，并由人事管理辦公室決定行政法官的工資報酬。人事管理辦公室盡管不是雇傭行政法官的行政機關(guān)，但它有權(quán)決定行政法官的薪水比例，而且與行政機關(guān)隔離以避免受其影響，不受行政機關(guān)的意見約束，從而使行政法官的工資待遇完全擺脫行政機關(guān)的權(quán)力控制。

而且，很大比例的行政法官的工資是較高的公務(wù)員薪水等級，所以他們不用為提高待遇而被行政機關(guān)控制。這種做法有助于使行政法官脫離行政機關(guān)的權(quán)力控制，保證行政機關(guān)不能通過減薪等方式來威脅行政法官，確保行政法官獨立作出客觀的裁決。

2.解雇限制

行政法官的解雇有一定的限制，必須在具有正當(dāng)充分理由的前提下，并且經(jīng)功績制保護委員會舉行聽證的基礎(chǔ)上，由功績制度保護委員會予以免職。所以行政法官的任期得到實質(zhì)性的保護，雖然他們的職位不是終身制，但是如果沒有聯(lián)邦程序法中規(guī)定的情況，行政法官的任期幾乎就是永久性的。有學(xué)者認為，行政法官的職位不是終身制是法律所故意設(shè)計的，因為使制度更加靈活，以便適應(yīng)變化迅速的行政需要及政治考量[7]。

由此可見，立法幾乎排除了行政機關(guān)決定行政法官薪水待遇、予以解雇的權(quán)力，使行政法官能夠保持獨立?！堵?lián)邦行政程序法》規(guī)定，主持聽證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。行政法官隸屬于行政部門，所以即便他們不具有司法結(jié)構(gòu)意義上的超然地位，也要保障其獨立性，達到不偏不倚這個目標(biāo)。

三、美國行政法官制度對我國的啟示

（一）健全我國行政聽證制度

行政機關(guān)在決定以前，需要對爭議進行充分的調(diào)查，準(zhǔn)確認定事實是進行決定的前提。行政聽證在行政程序法中具有舉足輕重的地位，是“正當(dāng)法律程序”理念的明確化、制度化的體現(xiàn)。聽證程序具有內(nèi)在、外在價值兩方面，在價值取向上更傾向于公正，但同時也兼顧行政效率[8]。

中國是社會主義法治國家，政府也在全力推進依法行政的建設(shè)，并于上世紀(jì)80年代將西方法律制度中的聽證制度納入行政決策過程中來，取得了顯著的效果。但不容否認的是，我國的行政聽證制度尚處于剛剛起步階段，存在著諸多的問題，特別是行政聽證主持人問題突出。聽證主持人是行政聽證中扮演著“中心”角色，負責(zé)聽證活動的組織及控制。從當(dāng)前實踐來看，我國行政聽證是由行政機關(guān)內(nèi)部的法制機構(gòu)或法制工作部門的行政工作人員主持與本機關(guān)有關(guān)的行政案件聽證。聽證主持人作為行政機關(guān)的工作人員，與行政機關(guān)有完全隸屬的工作關(guān)系，行政機關(guān)對聽證主持人享有決定任免及工資待遇等的直接控制權(quán)。沒有相應(yīng)制度對聽證主持人的獨立地位進行保障，導(dǎo)致其難以保持中立、公正。

對此，我國可以學(xué)習(xí)借鑒美國的行政法官制度，從任免、工資待遇等方面來保障聽證官的獨立地位。比如，國家應(yīng)當(dāng)規(guī)定統(tǒng)一的考核依據(jù)，以自由競爭、擇優(yōu)錄用為原則，根據(jù)被考核者的專業(yè)知識、綜合能力來決定其錄用；以工作實績及對行政聽證的貢獻度作為享受薪水待遇、職位晉升的重要依據(jù)。這樣可以排除行政聽證主持人受隸屬的行政機關(guān)的控制，以確保聽證主持人在聽證活動中保持中立。

（二）完善我國行政復(fù)議制度

在我國，行政復(fù)議是復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請作出復(fù)議決定的行為，在一定程度上與美國的行政法官制度相類似。當(dāng)前我國行政復(fù)議制度存在著權(quán)利救濟的充分性及復(fù)議機關(guān)的公正性不足等問題。這首先歸因于復(fù)議機構(gòu)的不獨立，具體原因就在于我國的行政復(fù)議工作由設(shè)在政府內(nèi)部的法制機構(gòu)負責(zé)，復(fù)議工作人員的任免、工資待遇由行政機關(guān)決定。這容易使行政復(fù)議機構(gòu)不能獨立作出復(fù)議決定，導(dǎo)致當(dāng)事人對復(fù)議機構(gòu)的公正性產(chǎn)生懷疑。改革我國的行政復(fù)議制度，首先要從保障行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性上著手。保障行政復(fù)議獨立性的前提在于保障行政復(fù)議工作人員的獨立性，使其獨立于隸屬的行政機關(guān)。任命具有專業(yè)素養(yǎng)、行政經(jīng)驗的復(fù)議工作人員，同時排除行政機關(guān)可能對復(fù)議工作人員作出復(fù)議決定產(chǎn)生影響的因素，使復(fù)議工作人員所服務(wù)的行政機關(guān)不能決定復(fù)議人員的任免、工資待遇，保證復(fù)議工作的獨立性及公正性。

美國行政法官制度鮮明的特色在于獨立的裁決過程，借鑒美國的行政法官制度，建立專業(yè)、獨立的行政復(fù)議制度，許多不足將得以彌補，同時也能提高公眾對行政復(fù)議制度的信任及依賴。

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Research on Administrative Judges System of the United States

CUI Yu

（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract： In the United States，the executive officer in charge of administrative adjudication is referred to as the administrative judge，including the administrative law judges and the non-administrative law judges. The administrative judges and judicial judges are different，the former independently carry on the administrative adjudication，and there are relevant systems to protect their independent status. The research of American administrative judges system has important reference value to improve Chinese administrative hearing system and administrative reconsideration system.

Key words： Administrative judge；independence；administrative hearing；administrative reconsideration