我國反腐敗立法決策的思考

廖雄軍

我國反腐敗立法決策是一項系統工程，這一系統工程建設的重點有兩個方面。一是解決好立法模式選擇、確立立法理念與方式、做好防治腐敗制度與機制內容體系的設計，使未來出臺的反腐敗法成為高質量的良善之法。二是要完善反腐敗法的實施和督查制度與機制，使之得到有效的實施，充分發揮其在反腐敗工作中的重要作用，為實現黨風、政風、官風、民風的好轉做出貢獻。

我國已經出臺的有關反腐敗的法律法規，都是頭痛醫頭、腳痛醫腳，有的相互脫節，有的不匹配，有的甚至相互之間有摩擦，其互通、互配程度不高，在反腐敗工作實踐中暴露出了多種不適應，影響了我國防治腐敗工作的成效。因此，制定一部專門的“反腐敗法”，是實現我國腐敗防治工作制度化、法制化的需要，可以有效預防和減少腐敗犯罪。黨的十八大后，鐵腕反腐敗正從“治標”向“治本”邁進，反腐敗的頂層設計也進入了一個新的歷史節點。黨的十八屆四中全會的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”2015年3月8日，張德江委員長在全國人民代表大會常務委員會工作報告中鄭重宣布，要推進反腐敗國家立法。本文探討我國反腐敗立法決策系統工程建設的有關問題，重點研究我國反腐敗法立法的模式與理念和我國反腐敗法的內容體系設計這兩個核心問題。

一、我國反腐敗法立法的模式與理念

（一）我國反腐敗法立法的模式

世界各國有關反腐敗立法模式大體有兩種：一是集中立法模式，二是分散立法模式。“集中立法模式最典型的表現形式是制定專門的反腐敗法，它是完整的、處于基本法地位的立法，有主心骨；而分散立法模式就是根據腐敗發生的不同環節和領域，以及懲治腐敗的不同法律手段，制定相關的單行法，因此是一堆法律。這兩種反腐敗立法模式各有利弊，采用哪種模式，要根據各國的具體情況而定，不存在哪種先進哪種落后的問題。”[1]隨著“依法治國”與“依法反腐”理念的不斷深化，關于中國推進反腐敗國家立法的模式選擇，越來越多的專家學者主張采用集中立法模式，即針對腐敗問題進行專門立法。筆者贊同這一觀點。

（二）我國反腐敗法立法的理念

2003年10月31日，第58屆聯合國大會審議通過了《聯合國反腐敗公約》（下文中簡稱為《公約》）。2003年12月10日，我國政府簽署了《公約》。《公約》是世界上第一部全面的反腐敗國際法律文件，體現了國際社會治理腐敗的共同意愿和決心。《公約》的主要特點：第一，這是目前國際上雙邊、多邊反腐敗條約中內容最全面的公約。該公約是在對國際組織和地區組織各種反腐敗公約、決議的有效性和可行性全面評估的基礎上擬訂的，內容廣泛。第二，這是一部體現整體和平衡思想的公約。所謂整體，是指公約將反腐敗作為一個系統工程來對待，認為腐敗不僅表現在公職人員身上，也表現在向公職人員行賄的普通公民身上；不僅在國家機關和公共領域，私營機構也存在腐敗問題；不僅表現在國內交往中，也表現在國際交往中，包括國際公共組織官員的腐敗。這些不同表現形式的腐敗現象往往相互聯系、相互依存，因此，需要有一套全面、協調的反腐敗措施，開展全面的反腐敗工作。所謂平衡，是指對任何一種腐敗行為的懲治要體現公平、正義。如在懲治受賄人的同時，也要打擊行賄人；對以貪利為目的的腐敗行為，在給予刑事制裁的同時要徹底剝奪其非法獲得的所有財產；在加強對公職人員腐敗行為懲處的同時，要充分關注公職人員的報酬和必要的培訓等。第三，該公約考慮了不同國家的國情，體現了協商精神。由于該公約談判的原則是協商一致，對于不能協商一致的條款，在談判過程中大多被刪除，存有分歧的條款相互也作了讓步[2]。應借鑒《公約》立法的有益經驗，確立我國反腐敗法立法的理念，主要有對腐敗零容忍、民主與科學立法、預防與懲治結合、公開與督查結合、國情與借鑒結合等，下面做些簡要的分析。

1.對腐敗零容忍

對腐敗零容忍，就要做到“四個全覆蓋”。一是反腐敗的“全領域覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到各行各業的反腐敗問題，制定出來的反腐敗法要適用于各行各業，既要防治國內交往中產生的腐敗，也要防治國際交往中產生的腐敗。

二是反腐敗的“全人員覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到全體公民可能產生腐敗的問題，制定出來的反腐敗法要適用于全體公民，既能管住公職人員，也能管住非公職人員；既要懲治受賄人，也要懲治行賄人；既打搞腐敗的“老虎”，也拍搞腐敗的“蒼蠅”，即“抓大不放小”。

三是反腐敗的“全所得覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到腐敗行為的所得問題，制定出來的反腐敗法要適用于防治有形與無形的腐敗所得物；既要防治有形的腐敗如索取錢物等，也要防治無形的腐敗如性賄賂等；既要防治大貪官的非法所得，也要防治小貪官的非法所得；既要防治所得是幾千萬甚至上億元的大腐敗，也要防治所得萬元以下甚至所得只是100元以下的腐敗。

四是反腐敗的“全時間覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到反腐敗的時間維度問題，制定出來的反腐敗法要適用于懲治已經發生的腐敗、正在發生的腐敗與防治未來10年甚至更長時間的腐敗。

2.民主與科學立法

民主與科學立法，應是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。要使未來出臺的反腐敗法成為良善之法，根本途徑在于科學立法、民主立法。反腐敗法科學立法的核心在于尊重和體現依法防治腐敗的客觀規律，反腐敗法的民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。開門立法是推進反腐敗法科學立法、民主立法的重大舉措。隨著經濟社會快速發展，隨著人們政治參與積極性不斷提高，對反腐敗法科學立法、民主立法不斷提出更高要求。廣納民意、廣集民智，未來出臺的反腐敗法才能更接地氣、更具民意基礎、質量更高、更容易執行。反腐敗法立法涉及多方面的利益關系，涉及多個部門的權力和責任，必須加強全國人大對反腐敗法立法工作的組織協調，健全反腐敗法立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級的人大征詢反腐敗法立法意見機制。

3.預防與懲治結合

反腐敗工作中的預防腐敗是治本，懲治腐敗是治標。有效的治標，可以為反腐敗工作的治本贏得時間與空間，為更加從容地治本創造條件；有效的治本，可以為反腐敗工作的治標減少壓力與工作量，從而把更多的人力財力物力投入到預防腐敗上，減少新的腐敗發生。綜上所述，懲治和預防在反腐敗中是相輔相成的，因此，要兩手抓，兩手都要硬，并使二者形成合力，形成相互促進的良性循環。預防與懲治相結合，應是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。

4.公開與督查結合

公開與督查結合，應是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。陽光是最好的防腐劑，有陽光照耀的地方，腐敗現象就少；無陽光的地方，腐敗現象就多。因此，黨務與政務公開，是防治腐敗的重要理念與有效方法。應完善黨務與政務公開制度，增加黨務與政務信息的透明度，并把經過進一步修訂的黨務公開制度、政務公開制度的有關內容寫進反腐敗法中，充分發揮黨務公開制度、政務公開制度在防治腐敗工作中的作用。

建立了比較完善的黨務與政務公開制度后，如果還有公共機構與人員不按制度規定公開黨務與政務信息，怎么辦？有效的方法是進一步完善督查制度與機制，并把經過進一步修訂的督查制度與機制的有關內容寫進反腐敗法中，讓不按制度規定公開黨務與政務信息的公共機構與人員及時受到處罰，以此保障黨務與政務公開制度能得到有效的執行。

5.國情與借鑒結合

國情與借鑒結合，應是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。在立足于國情方面，主要是要在不違背我國憲法與立法法的有關規定基礎上，針對我國腐敗的產生與發展規律，總結我國反腐敗工作的成功經驗，去研究與設計反腐敗法的有關內容體系。在借鑒國外反腐敗立法經驗方面，一是應借鑒《公約》的立法經驗，二是借鑒有關國家反腐敗立法經驗，把這二者中的有益理念、做法與內容吸收進我國的反腐敗法中。

二、我國反腐敗法的內容體系設計

我國反腐敗法的名稱是反腐敗法立法不可回避的首要問題。筆者認為，我國反腐敗法的名稱可以用如下兩種中的一種：一是用中華人民共和國反腐敗法，這種名稱與《公約》相似；二是可用中華人民共和國防治腐敗法，這種名稱突出了該法的核心內容。

我國反腐敗法內容體系設計的重點是兩個方面：一是預防腐敗內容體系設計，二是懲治腐敗內容體系設計，下面分別做一些初步的探討。

（一）我國反腐敗法中的預防腐敗內容體系設計

2013年5月28日，廣東省汕頭市第十三屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《汕頭經濟特區預防腐敗條例》，于2013年8月1日起在廣東省汕頭市施行。這是汕頭經濟特區利用地方立法權加強反腐敗的新舉措。該條例分為總則、預防主體與職責、預防制度與措施、監督與保障、法律責任、附則等6章，共61條。2013年7月26日，珠海市第八屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過《珠海經濟特區預防腐敗條例》，2013年10月1日起施行。這是珠海經濟特區利用地方立法權加強反腐敗的新舉措。該條例分為總則、預防職責、預防措施、監督與保障、法律責任、附則等6章，共62條。《廣東省預防腐敗條例》已經提交省人大常委會審議。這是我國省域范圍內利用地方立法權加強反腐敗的有益探索。有人提議，制定專門的預防腐敗法[3]。筆者認為，預防腐敗是反腐敗法中的一個重要內容，有了反腐敗法，就沒有必要再單獨制定專門的預防腐敗法了。

《公約》認為預防是有效遏制腐敗的基礎，并提出了若干措施。一是規定專門的預防腐敗機構，制定和執行協調有效的反腐敗政策，定期對反腐敗的相關法律、措施進行評估以確定是否有效。二是建立以透明、競爭、客觀為標準的公共采購制度，維持公共財政管理制度的公開、透明。三是簡化行政程序，建立公眾與國家機關的聯系管道。四是防止私營部門的腐敗，制定私營機構廉潔的標準和程序，防止利益沖突，形成良好的商業慣例。五是促進社會參與，開展反腐敗的公共宣傳活動，在大中小學開展廉潔教育。六是打擊洗錢活動，監控可疑賬戶，查明賬戶所有人的身份等[4]。應借鑒《公約》立法的有益經驗，在我國的反腐敗法中，要明確地寫入預防腐敗的主要內容。

1.成立綜合性的反腐敗機構

我國應組建綜合性的反腐敗機構，這一機構的名稱可有兩種選擇：一是“反腐敗總局（總署）”，二是“廉政總局（總署）”。這一機構歸屬全國人大直接領導，原監察部、預防腐敗局、反貪局、信訪局等機構合并到新成立的“反腐敗總局（總署）”或“廉政總局（總署）”中去。未來出臺的反腐敗法中，應對這一機構的職能與工作方式、運行機制等方面作出明確的規定。這一反腐敗機構既管預防腐敗，也管懲治腐敗。

2.確定公共機構的職能與規模

公共機構職能與政府部門具有天然的膨脹趨勢，如無法律來進行有效的規范，這種膨脹勢頭將很難遏制。未來出臺的反腐敗法中，應明確設立公共機構的依據及其職能，對公共機構的變更與撤銷作出明確的規定，防止因公共機構及其職能、人員的膨脹而增加行政成本，加重納稅人的負擔。

3.訂立公職人員行為守則

我國有關部門多次出臺過規范公職人員行為的相關規定，但往往執行不到位，主要原因是這些制度的剛性不夠。《公約》中的第八條是“公職人員行為守則”，我國應借鑒這種做法，把“公職人員行為守則”從黨紀、政紀上升到法律，把這部分內容寫進反腐敗法中，增強這一制度的剛性與約束力，以便發揮其在預防腐敗中的積極作用。

4.規范公職人員的收入

公職人員服務于公共機構，有權取得合法的收入。為了保障公務員的合法收入，反腐敗法中，應對公職人員的收入作出明確的規定，規范公職人員的工資、津貼和福利等職務收入的支付和分配。應積極創造條件，盡快由全國人大負責制定并組織實施公職人員職務收入法。

5.規范公職人員的收入財產申報與公開

在公職人員的收入財產申報與公開方面，我國已經做了一些有益的探索，但距離公民的期盼還有很大差距。社會輿論也大力呼吁制定公職人員收入公開法或官員收入財產申報與公開法，但遇到了很大的阻力，致使這兩個相關的法律未能出臺，給預防腐敗工作帶來了許多困難。筆者建議，把公職人員收入公開法與官員收入財產申報與公開法的相關內容寫進未來出臺的反腐敗法中，不必再考慮單獨出臺這兩個專門的法規。

反腐敗法中，應對公職人員的“收入財產申報與公開”作出明確的規定，規定公職人員不但要申報收入，而且要申報財產。所有公職人員的收入要向反腐敗機構申報，由反腐敗機構向全體公民公開。公民有權隨時查閱所有公職人員的收入信息。對不愿申報自己收入信息的公職人員，應先開除公職，再查他們是否有腐敗犯罪的事實。對不如實申報自己收入信息的公職人員，先用“公職人員欺詐罪”處罰他們，再查他們是否有貪污受賄行為。

未來出臺的反腐敗法中，應當作出規定：所有公職人員及其配偶、子女、父母的財產要向反腐敗機構申報，對不愿申報自己及其配偶、子女、父母財產信息的公職人員，應先開除公職，再查他們是否有腐敗犯罪的事實。對不如實申報自己財產信息的公職人員，先用“公職人員欺詐罪”處罰他們，再查他們是否有貪污受賄行為。

反腐敗法中，應當作出規定：副科級及副科長以上職務的領導干部及其配偶、子女、父母的收入與財產信息要向反腐敗機構申報，由反腐敗機構向全體公民公開。公民憑身份證到反腐敗機構，有權隨時查閱所有領導干部及其配偶、子女、父母的收入與財產信息。對不愿申報自己及其配偶、子女、父母收入與財產信息的領導干部，應先撤銷其職務，開除公職，再查他們是否有腐敗犯罪的事實。對不如實申報自己及其配偶、子女、父母收入與財產信息的領導干部，先用“公職人員欺詐罪”處罰他們，再查他們是否有貪污受賄行為。

未來出臺的反腐敗法中，作出上述相關規定并執行到位，那么公職人員腐敗所得就無法、無處藏匿，也無法使用或享用，這就會促使公職人員思考：如果自己的腐敗所得既然無法、無處藏匿，也無法使用或享用，那么自己的腐敗就毫無價值了。公職人員如果認為自己的腐敗毫無價值，就不會去冒險地搞腐敗了，這對于預防公職人員腐敗會起到重要的作用。

6.完善預防裸官制度

裸官分為半裸官員和全裸官員兩大類，半裸官員是指那些將配偶或子女移民國（境）外并加入了外國國籍或取得國（境）外永久居留權，自己留在國內（或中國大陸）做官的領導干部。全裸官員是指那些將配偶和子女移民國（境）外并加入了外國國籍或取得國（境）外永久居留權，自己留在國內（或中國大陸）做官的領導干部。我國的部分裸官（包括半裸和全裸官員，下同）有不愛國、不愛黨、沒有“三個自信”、言而無信、臺上講廉政臺下搞腐敗、“人在曹營心在漢”、心理與生理不健康等特征。裸官的負能量即負面影響力（或稱危害性）主要表現在政治危害、經濟危害、危害國家安全等方面。通過加強制度建設來預防產生新的裸官，無疑是治本的思路與策略。筆者認為治本的思路與策略主要有加強思想教育、裸者不得當官、禁有海外資產、公開官員家產、脫裸者可當官等幾個方面。未來出臺的反腐敗法中，應當作出相關的規定，通過加強制度建設，來預防產生新的裸官。

7.健全政府采購與招投標制度

健全政府采購制度。從近年來查處的案件可以發現，政府采購成了一個易發多發腐敗問題的重點領域。政府采購腐敗不僅損害了政府的清廉形象和公信力，而且使政府公共財政變成“唐僧肉”，產生了“豪華采購”“天價采購”“質量不高”等突出問題，造成資金浪費和國有資產流失[5]。政府采購中腐敗現象的多發，主要原因是政府采購的相關制度不夠完善，制度的執行不到位，缺乏有效的監督制約機制，對政府采購過程中發生的腐敗行為的懲罰太輕等。防范政府采購產生腐敗的對策：簡政放權，以瘦身來減少政府的必需采購總量；科學預算，以科學性來規范政府采購預算支出；公開透明，以陽光來照耀政府采購中的每一個環節；強化競爭，以競爭來形成政府采購的合理價格；加強監督，以監督來震懾政府采購中的腐敗行為[6]。未來出臺的反腐敗法中，應當作出相關的規定，健全公共物品采購制度與機制，預防在政府采購過程中產生腐敗。

健全公共建設招標投標制度。我國目前公共建設招標投標過程中的腐敗現象較多，因此，有必要完善公共工程、公共服務、市政建設公開招標和競爭投標制度。未來出臺的反腐敗法中，應當作出相關的規定，健全公共建設招標投標制度與機制，預防在公共建設招標投標過程中產生腐敗。

8.健全政府信息公開制度

腐敗主體的腐敗行為總是在黑暗中進行的。之所以會有形形色色的腐敗現象，根源就在于政務信息不公開，政務機構之間信息不共享，相互封閉，并且對公民保密。政府信息公開有利于破除公共權力運行的隱蔽性，為治理公共權力濫用和腐敗提供預防機制。“陽光”是最好的消毒劑，政府信息公開將使整個政務系統透明，政府決策和執行將完全暴露在眾目睽睽之下，并且使得公共權力運行從隱蔽變成透明，無疑切斷了權錢交易的鏈條，包括其交易背后的利益共謀渠道。

我國的政府信息公開條例自2008年5月1日實施以來，我國政府信息公開取得了一定的成績，但距離公民在公共事務中有效行使表達權、參與權和監督權的需要來說，還有很大距離。應完善和修訂我國的政府信息公開條例，通過修改我國的政府信息公開條例并上升為政府信息公開法，完善政務信息公開制度，使其對防治腐敗起到重要的作用。

應健全公共預算公開制度。修改后的預算法第十四條規定，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”實際工作中，政府財政預算公開制度的執行效果不理想，政府職能部門公開的主動性不夠，公開的不夠完整，公開的不夠細，讓公民無法實施有效的監督，也就為公共權力部門的腐敗留下了機會。應進一步完善預算法，讓政府財政預算公開得更主動、更完整、更細一些，規范各級財政資金使用，各級財政資金的使用應當清晰可控，立法機關、審計機關有權隨時監督，對各級財政的收支公民有權通過網絡查閱等手段查詢和監督。未來出臺的反腐敗法中，應當作出相關的規定，健全公共預算公開制度，發揮其在反腐敗中的作用。

9.健全公務員制度

我國的公務員法自2006年1月1日實施以來，既理順了公務員管理體制，實現了與現行干部管理體制的銜接，又健全了公務員管理機制，特別是確立了新陳代謝機制、競爭擇優機制、權益保障機制和監督約束機制，從源頭上克服選人用人上的不正之風，為進一步把各方面優秀人才集聚到黨和國家的事業中來，提供了廣闊空間和持久動力。但不可否認的是，由于公務員法本身存在的一些缺陷以及執行中發生的偏差等原因，在公務員錄用和職務晉升等領域的腐敗現象時有發生，有些地方的買官賣官等用人腐敗現象還很嚴重。應完善和修訂我國的公務員法，通過修改我國的公務員法，完善現代公務員制度，杜絕公務員錄用和職務晉升等領域的腐敗現象。未來出臺的反腐敗法中，應當作出相關的規定，防治公務員錄用和職務晉升等領域的腐敗現象。

10.健全監督制度體系

通過健全由黨內監督、立法監督、司法監督、內部監督、輿論監督、民主監督等組成的監督制度體系，可以對預防腐敗起到重要的作用。因此，健全監督制度體系的有關內容應寫進未來出臺的反腐敗法中。

一是健全黨內監督制度。黨內監督主要是指執政黨的各級組織和廣大黨員依據黨章和其他黨內法規以及國家法律，重點對執政黨的各級領導機關和領導干部特別是各級領導班子主要負責人進行的監督。執政黨的黨內監督對于發展黨內民主，維護黨的團結統一，保持黨的先進性和純潔性具有重要作用。發揮執政黨的黨組織、紀委等的監督作用，定期對領導干部進行談話、考核、測評，對之隨時提醒、嚴格教育、及時挽救，可以對防治領導干部腐敗起到重要的作用。我國的反腐敗法中，應當作出相關的規定，推進黨內監督的法制化。

二是健全立法監督制度。立法監督指有關立法機關運用國家權力，依照法定職權和程序，對權力行使過程中嚴重違法的情況進行檢查、督促和糾正的行為。立法監督是以國家強制力為后盾，在內容上主要指向監督對象的行為和結果的合法性，一定范圍內也指向監督對象的行為和結果的合理性。立法機關通過立法權、重大決策審批權行使監督權；各級人民代表大會及其常委會、人大代表依法對行政權、司法權的運行進行監督。我國的反腐敗法中，應當作出相關的規定，推進立法監督的法制化。

三是健全司法監督制度。黨的十八大和十八屆四中全會提出的司法改革的重點之一，是人民法院和人民檢察院“依法獨立公正行使審判權和檢察權”，這同西方國家司法制度核心的“司法獨立”，具有完全不同的性質和內容[7]。我國的司法系統應在組織、人事、財政上獨立于行政部門，不受各級行政官員的干預，能夠自主地開展工作，對腐敗案件進行獨立的審判，從而提升司法機關在我國反腐敗中的作用。我國的反腐敗法中，應當作出相關的規定，推進司法監督的法制化。

四是健全內部監督制度。為保障和監督行政活動的正常開展，避免和糾正行政活動中的偏差和失誤，保證依法行政，必須健全內部監督制度。通過健全內部監督制度，使內部監督工作經常化、制度化、規范化，可提高監督工作的質量。內部監督主要以行政監察、紀律處分、道德警告、司法記過等方式糾正官員的偏差。我國的反腐敗法中，應當作出相關的規定，推進內部監督的法制化。

五是健全輿論監督制度。輿論監督主要是指新聞媒體運用輿論，幫助公眾了解政府事務、社會事務和一切涉及公共利益的事務，并促使其沿著法制和社會生活公共準則的方向運作的一種社會行為。要重視發揮輿論監督的作用，力爭營造監督人人可為、監督人人有責的良好氛圍。重點是以新聞報道、調查、評論等方式，將各級官員置于社會媒體的監督之下。運用新媒體監督權力運行，對于實現更好的權力監督，已被實踐證明是一種有益并有效的形式。我國的反腐敗法中，應當作出相關的規定，推進輿論監督的法制化。應積極創造條件，盡快由全國人大制定與出臺輿論監督法。

六是健全民主監督制度。民主監督主要是指非國家機關的組織和個人，運用憲法和法律賦予的權利，對執政黨和國家機關及其工作人員的腐敗行為提出批評、建議、申訴、控告、檢舉等活動。民主監督是一種權利而不是一種權力，雖然不具有國家強制力，但可以提高國家機關及其工作人員的工作效率和工作水平，有利于預防腐敗。目前，黨務、政務、村務公開存在著表面化、形式化的傾向。有的單位在公開上重形式輕內容、重數量輕質量，對一些重大事項、重要決策、重點問題半遮半掩，公開范圍不廣，公開程度不夠，甚至搞有條件有選擇的公開，客觀上剝奪了人民群眾和監督機構的知情權，使監督者對公共機構的重要決策和執行情況無從知曉，影響了群眾和社會監督作用的發揮。我國的反腐敗法中，應當作出相關的規定，讓公眾通過輿論曝光、舉報、控告以及合法的游行、示威等形式對官員的腐敗行為加以揭露、反映和抗議，以調整政府的行為，督促對腐敗官員的查處。同時，對民主監督的程序，我國的反腐敗法中，也應當作出相關的規定，努力實現民主監督的程序化、法制化。

上述六種監督，既目標一致又相對獨立，既各司其職又優勢互補，既相互制約又共同作用，各有各的特點，相互不可替代。應把上述的六種監督整合成一個全方位無盲點的監督網絡體系，形成監督的整體合力，以便發揮出監督的整體優勢，起到預防腐敗的作用。

11.健全錢財實名制度

健全金融與財產實名制。家庭財產申報制度，即有關家庭申報、登記、公布財產的制度，被視為科學反腐制度體系的核心內容，也是體現“終端治腐”理念的一項重要措施。目前世界上已有近百個國家推行這一制度，家庭財產申報制已成為世界各國共同的反腐利器；金融實名制度是家庭財產申報制的孿生兄弟，猶如懸在貪官頭上的達摩克利斯劍，反腐敗的實踐證明，金融實名制是目前世界上最好、最有效的懲治和預防腐敗的制度[8]。以立法形式確立公民與機關單位的金融與其他大額財產實名制和不動產登記審核制度。包括公民與機關單位的存款、取款和其他一切金融往來都必須使用真實姓名和單位名稱，對違反者做出嚴厲處罰；大力清查匿名存款，打擊各種形式的洗錢活動；確立違反相關制度的刑事責任和經濟處罰措施，使違法者進監獄，錢財被沒收，用來充實國庫，改善民生。未來出臺的反腐敗法中，應當作出相關的規定，健全金融與財產實名制度，發揮其在反腐敗中的作用。

12.健全審計制度

建立健全獨立審計制度。目前，我國地方審計機關的主要負責人，均由同級別的地方政府進行任免，這使得地方審計監督工作難以開展。因此，現行審計制度必須進行改革，改革分兩步走：（1）地方審計機關的審計人員、經費預算、資產等均由省級審計機關統一管理，審計計劃、審計資源、審計業務等由省級統籌和管理，重大事項要向上報告，形成獨立的審計監督體系[9]。這種改革實施后，能夠確保地方審計機關依法審計、依法報告和查處問題，解決易受干預干擾、獨立性不強的問題，念好權力運行的“緊箍咒”，確保權力不被濫用、資金不被侵蝕，服務全面依法治國；能夠使審計地位更加超脫，解決不想審、不敢審的問題，發揮反腐“尖兵”和“利劍”作用，增強地方審計機關的威懾力，服務全面從嚴治黨[10]。（2）為了更好地發揮審計在反腐敗中的作用，今后應進一步增強審計工作部門進行獨立審計的職權，讓審計部門與黨政系統脫鉤，隸屬于各級人民代表大會及其常委會，確保其能公正、獨立地進行審計稽查工作。我國出臺的反腐敗法中，可以先把第一步的改革成果用法律的形式作出規范；條件成熟時，再進行第二步的改革，并把相關內容寫進反腐敗法中。

13.健全行政許可制度

行政許可制度作為一項極為重要的法律制度，是國家為維護經濟秩序、社會秩序和公共利益，保護資源和生態環境，保障公民權利等而設立的具有多方面功能的法律制度，為世界各國所普遍重視和廣泛適用。我國行政許可法的頒布與實施，對規范行政審批行為起到了積極的作用，但還存在諸如許可環節多、手續多、收費多、腐敗現象高發等問題，急需健全行政許可制度。改革的方向是：逐步減少行政審批項目，各類行政許可的相關規定在國家審批網公布，嚴密監控各類審批項目的審批過程，杜絕各類機構利用審批權限進行腐敗交易，并把相關內容寫進反腐敗法中。

14.健全政府財產管理制度

在現行制度下，行政事業單位的資產缺乏有效整合，容易產生很多弊端：一是行政事業單位資產家底不清、產權不明，存在國有資產流失的漏洞；二是各類黨政機關職能部門之間工作條件差異較大、相互攀比、求全配置、重復建設，造成財政支出的極大浪費。不解決這些問題，就可能產生政府權力部門化、部門利益個人化等現象。要健全政府財產管理制度，把黨政機關和全額預算管理的事業單位的非經營性和經營性資產集中起來，實行財政部門監管體制下的委托管理和授權經營。通過對國有資產的集中統一管理，實現資產保值增值，促進精簡、高效、廉潔政府建設的目的。公共機構有責任管理與節約公共財產，國家建立公共財產數據庫，處置公共財產的權限、對浪費公共財產的處罰規定等內容，應當寫進反腐敗法中，以立法的形式予以規范。

15.健全反腐敗法法定宣傳制度

健全反腐敗法法定宣傳制度。宣傳部門應當把反腐敗作為宣傳工作的重要內容，充分發揮各級各類媒體作用，重視運用互聯網等新興媒體，通過新聞報道、文化作品、公益廣告等形式，廣泛宣傳中華民族廉潔自律的優秀品德，宣傳闡釋反腐敗制度的相關規定，宣傳推廣反腐敗的經驗做法和先進典型，倡導廉政理念和健康文明生活方式。黨政機關應當把廉政作為作風建設的重要內容，融入干部隊伍建設和機關日常管理之中，建立健全常態化廉政工作機制。城鄉社區公共場所都應當以顯著的空間，宣傳反腐敗的法律和制度，使反腐敗法律和制度深入人心，人人明白，自覺遵守。

16.健全民主選舉與彈劾制度

一位不愿透露姓名的鄉鎮黨委書記曾對記者說：“對于一些基層干部來說，寧愿得罪一百個群眾，也不愿得罪一個領導。”因此，許多地方出現基層干部“服務上級機關與領導多，服務群眾少”“聯系領導多、聯系群眾少”的現象。之所以會出現這些現象，原因很簡單：基層干部的烏紗帽掌握在上面，提不提拔由上面說了算；考核評價權在上面，干好干壞上面說了算；資源也掌握在上面，項目資金都是自上而下安排。干部要想出政績，與其問需于民，還不如在上面動心思[11]。現行的民主選舉與彈劾制度，大多以黨紀政紀的形式存在和運行，對領導干部的約束力很弱，有的形同虛設。通過健全民主選舉與彈劾制度，可以對預防腐敗起到重要的作用。為了提升民主選舉與彈劾制度對領導干部的約束力，必須把經過進一步完善后的民主選舉與彈劾制度的有關內容寫進反腐敗法中。

健全民主選舉制度。要使領導干部真正既對上負責又對下負責，必須健全民主選舉制度。各級政務官員應當逐步做到由選民投票選舉產生，讓他們真正是“從群眾中來，到群眾中去”，以確保政務官員能夠代表公眾的利益，能夠真正關心和解決民生問題。

健全彈劾制度。應增強民意在處罰、罷免領導干部職務方面的權重，對于選民不滿意、出現道德偏差、失職、違法的領導干部，通過彈劾制度、責任追究制度給予處分，直至罷免其職務、處以刑罰。

17.健全大事報告與述職述廉制度

通過健全大事報告與述職述廉制度，可以對預防腐敗起到重要的作用。現行的大事報告與述職述廉制度，大多以黨紀政紀的形式存在和運行，對領導干部的約束力很弱，有的形同虛設。為了提升大事報告與述職述廉制度對領導干部的約束力，必須把有關內容寫進反腐敗法中。

健全重大事項報告制度。一是健全領導干部個人重大事項報告制度。實行領導干部個人重大事項報告制度，對加強領導干部管理和監督，促進黨風廉政建設和領導干部思想作風建設具有十分重要的意義。但在實際工作中，由于缺少抽查與公開機制，有的領導干部不如實申報個人重大事項，欺騙組織與公眾。應把完善領導干部個人有關事項報告制度與加強實際抽查核實相結合起來，將抽查結果及時公之于眾，強化制度的執行力，匯集各方力量共同監督，檢驗領導干部的誠信度，倒逼領導干部自覺廉潔自律。二是健全單位重大事項報告制度。就重大投資、決策以及重大事件的處理，下級政府及其公職人員有責任及時向上級和產生其的人民代表大會匯報，非私營企業的廠長、非私營企業的經理、鄉長、村長有責任及時向職工大會、股東大會、鄉民大會、村民大會匯報，接受監督。

健全述職述廉制度。領導干部述職述廉制度是貫徹執行《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，落實從嚴治黨方針，強化對領導干部的監督，進一步促進黨政領導干部廉潔從政，推動黨風廉政建設和反腐敗工作的教育監督制度。官員要定期述職述廉，就決策過程、資金往來等事項向民眾和審計、紀檢和監察部門匯報，有關部門隨時進行審計、稽查。但由于缺乏公開機制與懲處機制，這一制度的執行并沒有取得預期的良好效果，急需健全。從2006年開始，廣東省湛江市探索所轄市（縣區）“一把手”向湛江市委而不是僅向市紀委述職述廉，該市每兩年召開一次述職述廉大會。從第二屆開始，湛江用電視、網絡全程直播大會，并邀請黨代表出席會議，向“一把手”提問。而“一把手”們述職述廉的成績會被市委當場打出。經過8年的實踐，湛江的述職述廉已趨于常態化。根據記者觀察，湛江已形成了一套網絡問政的新模式。這就是：向市委述職述廉、網民拍磚、各區（縣、市）整改、上級紀委硬性監督整改[12]。建議推廣這種創新做法，使這一制度得到完善，增強制度的剛性約束力。

18.健全質詢與民主評議制度

通過健全質詢與民主評議制度，可以對預防腐敗起到重要的作用。現行的質詢與民主評議制度，大多以黨紀政紀的形式存在和運行，對領導干部的約束力很弱，有的形同虛設。為了提升質詢與民主評議制度對領導干部的約束力，必須把有關內容寫進反腐敗法中。

健全質詢制度。為提高黨政機關、企事業單位領導班子成員、公務人員的工作效率和依法行政水平及群眾參政議政督政意識，本著集中民智、凝聚人心，調動積極因素，化解消極因素，進而推動各項工作全面開展的目的，各單位應結合實際，探索基層黨風政風廉政建設的新途徑，建立會前征求意見、會中現場質詢、會后整改落實的“政務質詢制度”。通過適當的形式，選民、職工、村民有權就重大決策、財務問題向公務人員提出質詢，要求公開賬目，答復有關事項等，有權通過新聞媒體向社會公開披露信息。被質詢的單位與人員，必須誠實地回答質詢人所提出的有關問題，并立即整改質詢人不滿意的工作。

健全民主評議領導干部制度。民主評議領導干部制度是一項利黨、利國、利民的好制度，但這項制度實施過程中還存在許多的不足和問題，必須加以健全。對于領導干部的人品、業績、廉潔情況，應定期進行群眾民主評議，以投票的方式確定評議結果，作為領導干部職務任免的重要依據。對于民主評議不合格的領導干部，一律免職，以提升這項制度的剛性約束力。

（二）我國反腐敗法中的懲治腐敗內容體系設計

《公約》明確了刑事定罪和執法機制，包括幾個方面：一是刑事定罪，公約將賄賂外國公職人員及國際公共組織官員，貪污、挪用、占用受托財產，利用影響力交易等行為確定為犯罪；二是對腐敗的制裁，除刑事定罪外，還包括取消任職資格、沒收非法所得等，反腐敗專門機關還有權采取特殊偵查手段；三是保護措施，包括保護舉報人、證人、鑒定人、被害人，對因腐敗而受到損害的人員或實體予以賠償或補償等[13]。應借鑒《公約》立法的有益經驗，結合我國國情，健全懲治腐敗的相關制度，重點是健全腐敗舉報與調查制度、定罪與懲罰制度、懲治腐敗的合作制度、懲治裸官與外逃貪官制度、腐敗犯罪缺席審判制度。

1.健全腐敗舉報與調查制度

健全腐敗舉報與調查制度，可以對懲治腐敗起到重要的作用。

健全腐敗舉報制度。群眾監督是憲法賦予每個公民的神圣民主權利，而舉報正是群眾監督的一種具體方式，是懲治腐敗、強化法治、激濁揚清、揭露犯罪的有效手段之一[14]。由于我國的證人保護制度、舉報制度不健全，一些曾舉報過貪官的人，輕者被人給“小鞋”穿，重者被開除公職，有的被暴打住院，有的甚至被拘留、判刑。由此可見，我國目前對證人、舉報人的保護還處于落后階段，更談不上對證人、舉報人的激勵。盡管我國對公民舉報權的保護，在憲法、刑法、刑事訴訟法等法律和其他法規中有一些原則性的規定，中紀委、最高檢、公安部以及其他一些國家行政執法部門都制定有各自相關的舉報保護規定。如最高人民檢察院在1991年就制定了《關于保護公民舉報權利的規定》，但它畢竟只是檢察系統的內部規定，不是國家法律，且由于許多規定過于原則和粗疏，可操作性差，實踐效果有限[15]。因此，急需健全證人保護與舉報制度。一是健全證人保護制度。反腐敗法中，應規范對證人、鑒定人、被害人、舉報人的保護，切實保護證人、鑒定人、被害人、舉報人的人身和財產安全。應積極創造條件，盡快由全國人大常委會制定并公布施行證人保護法。二是健全舉報制度。反腐敗法中，應對舉報機構、舉報原則、舉報范圍、舉報形式、舉報程序、獎勵和保護等問題作出具體而明確的規定，以進一步完善舉報制度，動員社會力量與腐敗行為作斗爭，進而有效地揭露、懲罰和威懾腐敗。應積極創造條件，盡快由全國人大常委會制定并公布施行舉報法。

健全腐敗調查制度。反腐敗法中，應對反腐敗調查機構的職權、調查程序、調查方式方法的運用等問題作出相應的規定，既要使反腐敗調查工作能有效地開展，又要防止反腐敗調查機構濫用職權，侵犯公民的合法權益。

2.健全定罪與懲罰制度

腐敗犯罪所涉及的罪名與處罰，在我國刑法第二編的第五章、第八章與第九章中已經有所規定，如我國刑法第二編的第五章“侵犯財產罪”，就對各類侵犯財產罪的罪名與處罰作出了規定；第八章“貪污賄賂罪”，對各類貪污賄賂罪的罪名與處罰作出了規定；第九章“瀆職罪”對各類瀆職罪的罪名與處罰作出了規定。反腐敗法中，應根據反腐敗工作的需要，完善相關的規定。

建議在反腐敗法中，增加公職人員欺詐罪。雖然我國執政黨與政府的黨紀政紀都要求公職人員講誠信、做誠實的人，但對不講誠信、不誠實的公職人員缺乏足夠的懲戒力和威懾力，所以才有公職人員隱瞞境外存款、虛假申報收入、虛假申報財產、公職人員騙取工資福利（吃空餉）、公職人員隱瞞劣跡、公職人員虛報學歷或學位、公職人員編造假履歷、公職人員編造虛假政績、公職人員騙取榮譽、公職人員講假話欺騙公眾等現象出現，并且屢禁不止。解決這一問題的有效做法，就是在反腐敗法中，增加公職人員欺詐罪。公職人員欺詐罪是指公職人員違背自己曾作出的承諾，違背誠信原則，違反法律，欺騙黨政機關和公眾并可能影響廉正的行為。公職人員欺詐罪應當包括：隱瞞境外存款罪、虛假申報收入罪、虛假申報財產罪、公職人員騙取工資福利（吃空餉）罪、公職人員隱瞞劣跡罪、公職人員虛報學歷或學位罪、公職人員編造假履歷罪、公職人員編造虛假政績罪、公職人員騙取榮譽罪、公職人員講假話欺騙公眾罪等。用思想教育方式，要求公職人員講誠信，雖然有一定的作用，但所起到的效果是極其有限的。反腐敗法中，有了公職人員欺詐罪，公職人員的不誠信問題才能得到有效的治理。

3.健全懲治腐敗的合作制度

健全懲治腐敗的合作制度，包括健全懲治腐敗國內合作與國際合作制度兩個方面。健全懲治腐敗的合作制度，可以凝聚起反腐敗的合力，提高懲治腐敗的成效。

健全懲治腐敗的國內合作制度。我國的反腐敗法中，應對公民與執法機關的合作、國家機關的合作、國家機關與私營機構的合作等作出相應的規定，促進這些合作主體之間在懲治腐敗工作中的有效合作，提高懲治腐敗的國內合作工作的成效。

健全懲治腐敗的國際合作制度。國家反腐敗機構應當在加入的國際公約的框架內積極開展國際反腐敗合作，國家反腐敗總局應當專門設立國際合作部門，以確保反腐敗國際合作的有效進行。我國的反腐敗法中，應對懲治腐敗的國際合作制度作出相應的規定，提高懲治腐敗的國際合作工作的成效。

4.健全懲治裸官與外逃貪官制度

健全懲治裸官制度。通過處置現實的裸官，減少現存裸官，取信于民，無疑是治標的思路與策略。筆者認為，治標的思路與策略主要有罷免職務、公開家情、查驗家產、開除黨籍、追回人財等幾個方面。

健全懲治外逃貪官制度。隨著經濟全球化進程的加快，特別是中國反腐敗力度的加大，貪官外逃已成為國內職務犯罪活動的新動向。習近平總書記強調，“要加大國際追逃追贓力度，加強防逃工作，布下天羅地網，決不能讓腐敗分子躲進‘避罪天堂、逍遙法外。中央和地方各有關職能部門啟動‘天網行動方案，統一行動，密切配合，布下天羅地網，一大批腐敗分子被追回來繩之以法。”[16]我國的反腐敗法中，應作出相應的規定，建立公布外逃貪官制度，健全特別沒收制度。

一是建立公布外逃貪官制度。我國應建立公布外逃貪官制度，把外逃貪官的姓名、照片、原工作單位、貪污受賄的主要情況等內容在互聯網上公開，并及時更新追逃信息。這樣做的好處是：“一可表明中國正在加大對外逃職務犯罪嫌疑人的追捕追贓力度，二則可以對外逃貪官‘立此存照，讓他們在全國甚至全世界面前亮一亮相，形成震懾力，三可增加反貪的透明度，四可檢查督促追捕外逃貪官的具體數字，便于掌握情況，做到心中有數。”[17]二是健全特別沒收制度。《公約》第五編“資產的追回”明確規定了“不經刑事定罪的沒收”程序制度。該《公約》第五十四條第一款第三項要求各締約國“考慮采取必要的措施，以便在因為犯罪人死亡、潛逃或者缺席而無法對其起訴的情形或者其他有關情形下，能夠不經過刑事定罪而沒收這類財產”。2012年3月14日，十一屆全國人民代表大會第五次會議通過的刑事訴訟法（以下簡稱“新刑訴法”）第二百八十條規定：“對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規定應當追繳其違法所得及其他涉案財產的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請。”第二百八十二條規定：“人民法院經審理，對經查證屬于違法所得及其他涉案財產，除依法返還被害人的以外，應當裁定予以沒收。”這就是違法所得特別沒收程序。這表明，我國借鑒《公約》的經驗，已經初步建立特別沒收制度，今后應進一步完善，使腐敗者非法獲得的財產及時收歸國庫。

5.健全腐敗犯罪缺席審判制度

刑事缺席審判是指法院在被告人缺席的情況下對被告人行為作出裁判。我國現行的新刑訴法并沒有規定缺席審判制度。但是隨著跨國刑事案件的增多，為了和《公約》的精神保持一致，如何盡快在我國引入刑事缺席審判制度已日益重要。應當修改新刑訴法，對貪污受賄等犯罪嫌疑人因外逃離境等原因，不能到法庭接受審判的，經有效通知后，法院可以根據已經掌握的證據作出缺席判決。但犯罪嫌疑人入境回國、被抓獲或自動出現后，要求法院重新審判的，則按申訴處理。我國的反腐敗法中，應對刑事缺席審判制度作出相應的規定，懲治腐敗犯罪人。

綜上所述，我國反腐敗立法決策是一項系統工程，這一系統工程建設的重點有兩個方面。一是解決好立法模式選擇、確立立法理念與方式、做好防治腐敗制度與機制內容體系的設計，使未來出臺的反腐敗法成為高質量的良善之法。二是要完善反腐敗法的實施和督查制度與機制，使之得到有效的實施，充分發揮其在反腐敗工作中的重要作用，為實現黨風、政風、官風、民風的好轉做出貢獻。

注釋：

[1]袁云才：《反腐敗立法應從何處著手——對話中央黨校研究生院前副院長、博導劉春教授》，載《長沙晚報》2015年3月19日。

[2][4][13]新華社記者：《監察部就我國批準聯合國反腐敗公約答問》，新華網2005年11月8日。

[3]王建國：《盡快制定預防腐敗法的幾點思考》，載《觀察與思考》2012年第3期。

[5]莊德水：《以政府采購法實施條例施行為契機，堵住腐敗的黑洞》，載《檢察日報》2015年3月3日。

[6]方瓊：《政府采購的腐敗風險與防治策略》，載《中國政府采購報》2015年11月23日。

[7]劉瑞復：《我國獨立公正司法與西方國家“司法獨立”的根本區別》，載《紅旗文稿》2014年第24期。

[8]周芬棉：《專家：建立家庭財產申報和金融實名制進行科學反腐》，載《法制日報》2010年12月20日。

[9]趙中良：《審計制度改革新規：黨政同責、整改情況納考核》，央視網2015年12月8日。

[10]楊曦：《審計制度改革的一個重大步驟》，人民網2015年12月8日。

[11]譚劍：《干群關系：新時期新挑戰》，載《半月談》2013年第12期。

[12]趙楊：《廣東將建立健全述職述德述廉制度，接受網民拍磚》，載《南方日報》2012年12月30日。

[14]毛磊：《“舉報法”呼之欲出》，載《時代潮》2005年第20期。

[15]郝傳璽：《專家學者呼吁盡快出臺舉報法》，正義網2010年6月11日。

[16]王惜朝：《用制度擊碎貪官外逃的“黃粱夢”》，東方網2015年5月19 日。

[17]孫建清：《公布貪官外逃名單應是一項制度》，中國江蘇網2014年5月12日。

（作者系中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授、廣東省人大制度研究會理事）