單雙號限行常態化須經立法取得最大公約數

劉武俊

被限行者將個人利益在一定期限內讓渡給公共利益的代表者，以促成公共利益的實現。這個讓渡過程是一個利益博弈、協商妥協、求得“最大公約數”的立法過程，需要以立法的形式確立下來，而決不能聽憑政府的一紙文件就單方一拍而就。

新年伊始，北京官方就通過媒體頻頻表態：北京的限行措施將進一步升級，將推動立法出臺更嚴格的限行措施。特別是供暖季單雙號限行的傳聞一度引起市民高度關注和社會各界的熱議。2016年，北京將加快制定《北京市降低機動車使用強度規定》，出臺更加嚴格的機動車限行措施，同時將大幅提高中心城路側停車收費的價格，落實停車價格的市場調節機制。北京市人大常委會主任杜德印作市人大常委會工作報告時表示，2016年計劃審議10項法規草案，包括制定降低機動車使用強度的規定等。北京市人大常委會法制辦主任李小娟表示，今后，北京市的機動車限行措施將通過立法固化。北京也正在研究供暖季單雙號限行。在北京市“兩會”的政務咨詢會上，針對北京可能在采暖季實施單雙號限行的措施，北京市人大代表、北京市常務副市長李士祥表示，目前北京確實正在研究，但怎么實施要看研究成果。北京市交通委主任周正宇在“市民對話一把手”節目中表示，北京是否將在采暖季采取機動車單雙號限行措施，要看大家能否形成比較好的共識。針對市民關心的擁堵費問題，周正宇表示，近幾年，北京一直在研究擁堵費。不過，從法律的角度看，征收擁堵費需要法律依據，所以需要先立法。

北京官方明確表示，2016年北京將把綜合運用法律、經濟和必要的行政手段控制機動車使用強度作為當前解決交通問題的著力點和突破口。在具體措施上，堅持小客車總量控制，優化新能源車和普通車的指標配置方式，并加快立法步伐，推進《北京市降低機動車使用強度規定》的立法進程，出臺更為嚴格的機動車限行措施。

機動車限行已經成為城市治理擁堵的“殺手锏”。近年來，以“限行”為代表的交通管制措施在不少城市頻繁出現。目前，單雙號限行措施已經在北京、武漢、廣州、煙臺、昆明等城市有限度地實施，單雙號限行措施成為越來越多城市的交管部門治堵的重要備選方案，并且，限行措施也已經表現出從“節會限行”走向“頻繁限行”和“常態限行”的趨勢。機動車限行將呈現不斷升級并且從北京等少數城市擴散到其他更多城市的態勢。北京市目前實施的機動車限行措施有尾號輪換限行政策、空氣重污染紅色預警期間的單雙號限行以及大型活動期間的單雙號限行。其中尾號輪換限行政策從2008年10月開始實施，當時規定有效期半年，但事實上一直延續至今。

北京的限行歷史可謂由來已久。1999年，北京市政府開始依據《北京市輕型汽車污染物排放標準》，發放綠標車標識，從而中國歷史上第一次有了綠標車、黃標車區分措施。4年之后，北京市公安局和環保局發布了一個《關于對19座以下高排放載客汽車采取限行措施的通告》。該通告規定，2003年9月1日開始，陸續限制19座以下高排放載客汽車進入二環行駛。彼時，限行只是限制排放不達標的機動車，而且僅在二環以內限行，對公民出行的影響相對比較有限，措施目的也相對明確。這個公告的發布依據主要是《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》，此辦法是2000年制定，并于2001年開始實施，目前已被《北京市大氣污染防治條例》所取代了。《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》第八條第三款規定，在大氣環境質量達標以前，市政府可以采取更加嚴格的措施，重點對燃煤產生的污染、機動車排放污染和塵污染進行防治。同時，第九條第二款規定，在大氣受到嚴重污染，可能發生危害人體健康和安全的緊急情況下，市政府應當及時發布大氣污染公告，采取強制性應急措施，包括責令排污單位停產、部分停產、部分機動車停駛。這一條款的適用條件為，只有當發生大氣嚴重污染可能影響到人體健康和安全的情況下，可以采取緊急措施，包括停駛機動車的措施。另外，這個法律實施辦法的第二十四條規定，市政府可以根據大氣環境質量狀況，在一定區域內對機動車采取限制車型、限制時間行駛的交通管制措施。比如，二環以內環境要求特別敏感，機動車擁堵造成污染較為嚴重，就劃定為特定區域，規定黃標車不得進入。

2008年9月，《北京市人民政府關于發布本市第十五階段控制大氣污染措施的通告》。這一公告規定，從2009年1月1日起黃標車不得進入五環以內；2009年10月1日起黃標車不得進入六環以內。政府同時鼓勵淘汰黃標車，給予黃標車換購綠標車一定的貸款利息優惠。

2008年奧運會期間，北京市人民政府發布《2008年北京奧運會殘奧會期間本市空氣質量保障措施》，規定在2008年7月20日到9月20日之間所有的車輛，包括外地進京車輛實行單雙號上路。到期后，市政府規定2008年10月11日到2009年4月10日期間，限行措施調整為每周限行一天，這就是開車人周一到周五期間，從早上七點到晚上八點高峰時段的限時規定。這一限行措施本該到2009年4月10日便截止，北京市人民政府在當年4月6日，又匆匆發布了一個《北京市人民政府關于繼續實施交通管理的通告》，把每周一天的措施往下又延了一年，此后，每年都會發布類似延續限行措施的通告。

2015年12月，北京兩次在空氣重污染期間實施了機動車單雙號限行等應急措施。王安順曾與人大代表說起單雙號限行政策背后的決策考慮。“在嚴重霧霾的情況下實行單雙號，我們考慮到底是人民的身體健康重要，還是坐車重要？”王安順說，政府在衡量利弊時，兩弊相權取其輕，兩利相權取其重。“霧霾是弊，單雙號也是弊，這兩個弊哪個對人影響最大？”王安順說，很多老百姓覺得霧霾天不能開車不方便，但還有更多老百姓沒有車開，作為政府就要為大多數百姓利益考慮。

機動車單雙號限行并非不行但應慎行，將單雙號限行搞成準常態化更應慎之又慎而不應簡單地一拍而就。單雙號限行是涉及公民出行權益的法律問題，在“單雙號限行”問題上，政府和人大的決策都不應輕率任性。迄今為止，中國尚無任何一部法律授權地方可以立法對機動車限行。地方政府隨意出臺減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的“限行”“限購”舉措，屢受社會輿論非議，也存在法理上的短板。在依法行政的背景下，政府用權不能任性，不能想“限”就“限”。退一步講，即便是想給限行措施合法化，也不是想立法就立法，“制定降低機動車使用強度的規定”可以列入北京市人大立法規劃，但評估該立法的可行性以及如何立法，不該完全由政府主導，只是象征性地走走人大的程序，而應由作為民意機關的人大主導，并且要以各種形式廣泛征求民意。如能達成基本共識自然可以立，若依然難達成基本共識、多數市民和專家反對那么立法就該打上問號。對于征求民意中的正反兩方面意見特別是苛刻刺耳的批評聲音，立法機關都應當認真對待合理吸納，而不能唯領導意圖為上。

被限行的機動車多數屬于私家車，機動車限行的實質是限制公民財產權的行使。從法理上講，公民對自己的財產擁有完整的所有權，亦即占有、使用、收益、處分權。試想，今天政府以緩解交通擁堵為名限制私家車行駛，那么誰能擔保明天政府不會借節能的旗號限制市民家冰箱電視的正常使用。憲法修正案正式明確規定了“公民的合法的私有財產不受侵犯”。私家車作為公民合法的私有財產，其占有、使用、收益、處分四種權能皆受憲法保護，在沒有明確法律依據的前提下，任何機關、任何團體、任何個人均不得侵犯。任何地方政府的限行決策都不能漠視憲法的這一重要條款。新修訂的立法法也已新增規定，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務。這就意味著政府“限行”“限購”不能再任性了。

單雙號限行不妨先做“不可行性研究”。兼聽則明、偏聽則暗。真正科學的重大決策既要做可行性研究，也要評估其不可行性，權衡利弊得失，方能得出科學的決策，而不是先入為主千方百計為所謂的可行性找借口、湊數據。建議有關部門不妨就單雙號限行組織兩個調研組，一個搞可行性研究，另一個搞不可行性研究，將兩份調研報告同時作為最終的決策參考。供暖季單雙號限行屬于涉及公民財產使用權益和出行權利的重大公共決策，有必要做一做相應的“不可行性研究”，以規避權力任性和長官意志，真正提高決策的可行性、科學性和民主性。對于某些有較大爭議和分歧的事關公共利益的重大民生決策，不僅要做“可行性研究”，更有必要做足“不可行性研究”。在某些情況下，“不可行性研究”往往是依法行政和民主決策的重要防線。

機動車限行是對公民財產權利和出行權利的行使作出的限制，屬于行政強制措施。從法理上講，單雙號限行措施是一種典型的行政強制手段和強制性行政行為，是通過行政命令的方式，以行政懲戒為保障，對相對人的機動車使用權的強行性限制。政府部門作出行政限制行為的時候，必須恪守依法行政的原則，嚴格依照法律規定，把握好公權力和私權利的界限，盡量做到二者的效益最大化，求得二者的“最大公約數”。

單雙號限行措施屬于典型的“權宜之計”，主要是基于對道路暢通、大氣清新等公共利益的追求，而對自由駕車出行等個人利益的限制。從一定意義上可理解為，被限行者將個人利益在一定期限內讓渡給公共利益的代表者，以促成公共利益的實現。市民私家車的使用權是法律賦予的，本質上講是不受政府限制的，不過在某些特殊情況下市民為了城市道路暢通、空氣潔凈等公共利益，也需要讓渡一部分個人權利。單雙號限行就帶有公民權利讓渡的特點。當然，這個讓渡過程是一個利益博弈、協商妥協、求得“最大公約數”的立法過程，需要以立法的形式確立下來，而決不能聽憑政府的一紙文件就單方一拍而就。

誠然，交通管理部門是依據交通方面的法律來行使限號權的，如道路交通安全法第三十九條規定：“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施，遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告。”根據授權，交通管理機構對交通實行限號限行是有行政權力保障的。不過，公安機關只是具體的交通執法機關，道路交通安全法的這一規定屬于執法操作層面的規定，是特殊情況下較短時間的臨時性限行措施，而不能作過于寬泛的理解，不能泛化為常態化的限行措施。類似于單雙號限行等維持較長時間的常態化限行措施，任何公安機關都無權擅自作出，必須征得地方性法規的授權。根據行政強制法規定，只有地方性法規，即省級、省會城市和計劃單列市的人大或人大常委會才有權作出，而規章沒有這樣的權力。機動車限行與否，法律已經不再授權。修訂后的大氣污染防治法中，機動車限行授權條款被刪：經研究，考慮到限制機動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權實施，由地方根據具體情況在地方性法規中規定。

如前所述，既然限行屬于公民權利的讓渡，那么限行措施就應有科學合理的補償制度，給予被限行人合理的補償，而不是限行布告一貼了事，只顧抓違反限行者的罰款。諸如，在車輛折舊費、車船使用稅、換乘公交車出租車的相關費用、養路費等方面都可以酌情給予減免或補貼等。

相對于提高油品質量、限制公車等手段，單雙號限行并不是對公民權利限制最少、最溫和的手段。政府不應過于依賴單雙號限行這種犧牲公民財產權和出行權的限制手段。將限行這種臨時性措施常態化要格外慎重，并且要真正走足立法程序，通過民主的立法程序取得“最大公約數”。機動車限行實屬城市交通治理手段中的下策，只能在短期緩解城市巨大的交通壓力，對于緩解交通擁堵或降低空氣污染只起應急效應。實際上，單雙號限行可能會刺激本來一輛車就夠用的家庭購買兩輛車，不僅增加了車位的緊張度，還會加劇交通壓力，造成更嚴重的環境污染。

征收“擁堵費”更具有合理性和可行性。相對于強制色彩濃郁的限行措施，擁堵費制度更具有一定的合理性和可行性，給予了車輛所有人自由選擇權，車主可以自愿選擇是否支付擁堵費進入城市擁堵區域。并且，擁堵費制度可以為城市交通擁堵的治理提供必要的經費支持，所得到的財政收入可以直接作為改善城市交通，投資城市交通基礎設施的費用。當然，征收擁堵費也必須經過立法的授權，而不能由地方政府自作主張。

征收“擁堵費”是種行政收費行為，本質上是為車主增設了一項額外義務，是加重公民負擔的侵益性行為，同時也是在采取其他手段都無法有效緩解城市交通擁堵問題而不得已才征收的。因此，征收“擁堵費”必須得到立法的明確授權，必須經過嚴格的立法聽證程序充分吸納民意，并且政府應定期披露擁堵費征收情況和使用去向，而決不能像以前的社會撫養費一樣成為一筆糊涂賬。

限行與否不能聽紅頭文件的，也不是政府說了算，而是要聽法律法規的 ，人大立法說了算。十二屆全國人民代表大會第三次會議于2015年3月15日通過修訂后的立法法，這是立法法實施15年來的首次修改。修改后的新立法法，有望遏制政府權力的“任性”，防止限行、限購、限貸等紅頭文件對公民權益的侵犯。此次立法法的大修備受社會關注，特別是地方規章不得減損公民權利成為本次修改的一大亮點。

新立法法規定，國務院部門和地方政府制定任何規章，只要沒有上位法律、法規依據的，不能減損公民權利，也不能隨意增加公民的義務。這意味著一些限行、限購等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”。以不少城市實施的汽車限行為例，從民法和物權法角度來看，公民對汽車擁有所有權，也就是擁有對于汽車的占有、使用、收益和處分的權利。限行一旦常態化，公民的汽車使用權肯定會受到影響，汽車的使用實際上被強制性“貶值”，限行常態化的確有侵犯公民財產權之嫌。同理，隨意出臺汽車限購令也有侵犯公民權益之嫌。因此，須將政府限行的“任性”關進法規的籠子里，用依法行政的原則馴服政府決策的“任性”。

一言以蔽之，在依法行政的時代背景下，限行措施升級得由人大立法說了算，有必要將政府動輒限行的任性關進法規的籠子里，單雙號限行常態化須經立法取得最大公約數才能真正落地。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編、研究員）