中期財(cái)政規(guī)劃下高校預(yù)算績效管理探討

李平　張亞紅　鞏春娥

【摘 要】 中期財(cái)政規(guī)劃是深化預(yù)算管理制度改革的重要舉措，中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施更加實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)了支出預(yù)算的績效管理。面對新的形勢和要求，針對高校預(yù)算績效管理在思想認(rèn)識(shí)、技術(shù)保障、制度及運(yùn)行機(jī)制等方面的現(xiàn)實(shí)問題，提出了中期財(cái)政規(guī)劃下高校預(yù)算績效管理的應(yīng)對措施，并從評價(jià)范圍、評價(jià)方法和結(jié)果應(yīng)用方面提出了高校預(yù)算績效管理逐步推進(jìn)的實(shí)施方案。

【關(guān)鍵詞】 中期財(cái)政規(guī)劃； 高校預(yù)算； 績效管理

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0092-02

一、高校預(yù)算績效管理面臨的新形勢

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，績效管理范圍將覆蓋各級預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，評價(jià)結(jié)果也將作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。新修訂的預(yù)算法更是從法律層面上、在各個(gè)環(huán)節(jié)對績效管理進(jìn)行了規(guī)定，預(yù)算績效管理已成為財(cái)政資金管理的制度和法律要求。

中期財(cái)政規(guī)劃是預(yù)算管理改革部署中改進(jìn)預(yù)算管理和控制方式的重要舉措，并于2016年開始編制三年收支規(guī)劃，即三年滾動(dòng)預(yù)算。中期規(guī)劃的關(guān)鍵在于項(xiàng)目庫管理，要求所有入庫的項(xiàng)目都必須設(shè)定績效目標(biāo)，必須經(jīng)過評審，項(xiàng)目庫將是項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算安排的唯一渠道。至此，績效目標(biāo)管理和項(xiàng)目評審被實(shí)質(zhì)性地嵌入了項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)流程，績效管理成為預(yù)算管理中無法繞過的一環(huán)。這對高校預(yù)算管理提出了新要求，同時(shí)，也為高校完善績效管理機(jī)制、掌握績效管理工具提供了契機(jī)。

二、高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）對預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)不足

我國長期以來形成的傳統(tǒng)投入控制型預(yù)算管理思想在短期難以改變，注重效率、注重結(jié)果的績效管理理念尚未完全深入人心。對高校預(yù)算績效管理更是缺乏真正理解：高校辦學(xué)目標(biāo)的多元性使得高校的產(chǎn)出績效難以量化和衡量，從而認(rèn)為預(yù)算績效管理不可行；將績效管理和評價(jià)等同于財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督，不了解績效管理實(shí)質(zhì)內(nèi)容；此外高校預(yù)算決策機(jī)制存在一定的行政化傾向，也影響了績效管理的實(shí)施。

（二）績效管理基礎(chǔ)工作薄弱

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容，貫穿預(yù)算績效管理全過程，然而高校預(yù)算管理往往不關(guān)注績效目標(biāo)，更多是一種以戰(zhàn)略和任務(wù)為導(dǎo)向的投入安排，對部門或項(xiàng)目究竟需要多少預(yù)算資金來達(dá)成什么水平的產(chǎn)出和結(jié)果缺乏明確衡量標(biāo)準(zhǔn)。

績效指標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)、績效信息等是進(jìn)行績效評價(jià)和管理的工具和基礎(chǔ)，特別是績效指標(biāo)對評價(jià)的實(shí)質(zhì)性開展具有重要意義，且對未來績效的改進(jìn)有重要影響[1]。目前涉及到高校的績效評價(jià)指標(biāo)主要有社會(huì)機(jī)構(gòu)對高校綜合實(shí)力的評價(jià)指標(biāo)，項(xiàng)目資金主管部門對部分項(xiàng)目設(shè)置的績效指標(biāo)，以及主管部門針對高校財(cái)務(wù)管理能力設(shè)置的評價(jià)指標(biāo)。這些指標(biāo)有的較為宏觀，適合于外部評價(jià)，有的適用于特定領(lǐng)域，高校尚未建立自身績效管理的評價(jià)指標(biāo)體系，現(xiàn)有的績效考評工作大多是簡單的套用，缺乏準(zhǔn)確性、代表性、系統(tǒng)性。高校也未建立各種支出類型的績效標(biāo)準(zhǔn)體系，使得評價(jià)結(jié)果缺乏可比性而難以應(yīng)用。除此之外，績效信息的缺失也是高校績效評價(jià)與管理難以量化、績效標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)依據(jù)、績效管理基礎(chǔ)薄弱的重要原因。

（三）績效管理制度及運(yùn)行機(jī)制不健全

績效管理是現(xiàn)行預(yù)算管理制度改革的深化和提升，更加強(qiáng)調(diào)支出結(jié)果和支出責(zé)任，在管理的內(nèi)容和方法上不同于傳統(tǒng)預(yù)算管理，導(dǎo)致現(xiàn)行預(yù)算管理制度和程序與績效管理不相適應(yīng)：（1）在預(yù)算編制和分配過程中，沒有編制、審核和設(shè)定績效目標(biāo)；（2）對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督也僅停留在預(yù)算完成率、資金使用的合規(guī)性等方面，完全未上升到績效層面；（3）預(yù)算執(zhí)行完畢沒有考核，沒有追蹤問效、沒有問責(zé)、沒有激勵(lì)，對下一輪預(yù)算分配沒有影響。上述現(xiàn)象導(dǎo)致高校預(yù)算績效管理工作缺乏制度依據(jù)、部分環(huán)節(jié)缺失、部門難以協(xié)調(diào)、結(jié)果難以運(yùn)用等諸多問題。

三、中期財(cái)政規(guī)劃下高校預(yù)算績效管理措施

（一）強(qiáng)化績效意識(shí)

高校主管部門不僅要將更多資金納入績效管理，還應(yīng)以制度的形式要求高校開展自身的績效評價(jià)工作，并在方式和方法上進(jìn)行指導(dǎo)，同時(shí)開展績效管理綜合評價(jià)，將高校預(yù)算績效管理推進(jìn)程度和效果作為考核內(nèi)容，從而在認(rèn)識(shí)上和行動(dòng)上推進(jìn)高校績效管理工作。

高校自身應(yīng)從緩解資金收支矛盾、提高預(yù)算管理水平、發(fā)揮資金使用效益、落實(shí)發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、提高大學(xué)治理水平的角度，真正重視預(yù)算績效管理，開展資金使用的問效問責(zé)，并把績效評價(jià)工作制度化、常態(tài)化。

（二）破除技術(shù)障礙

1.中期規(guī)劃。中期滾動(dòng)預(yù)算體制要求預(yù)算具有前瞻性和統(tǒng)籌能力，與發(fā)展規(guī)劃、政策、目標(biāo)相結(jié)合，要求明確預(yù)算支出的管理目標(biāo)、可計(jì)量的預(yù)期成果和相關(guān)的績效考核指標(biāo)，這將極大地促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)控和評估[2]。因此，中期規(guī)劃是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。提高預(yù)算績效管理水平，首先應(yīng)做好中期規(guī)劃。這需要從各個(gè)環(huán)節(jié)提高規(guī)劃水平，例如，學(xué)校內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的分析、發(fā)展目標(biāo)的準(zhǔn)確定位、將事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)落實(shí)到具體項(xiàng)目或政策等。

2.績效目標(biāo)。績效目標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)在學(xué)校中期發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，依照學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將戰(zhàn)略目標(biāo)詳細(xì)分解為年度目標(biāo)，并盡可能細(xì)化和量化。學(xué)校應(yīng)設(shè)置績效目標(biāo)的審核程序，對有關(guān)部門提出的績效目標(biāo)進(jìn)行審核和完善，并合理測算資金需求，保證績效目標(biāo)的合理性、可衡量性和可考核性。保證績效目標(biāo)是對事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的細(xì)化和貫徹落實(shí)。

3.評價(jià)指標(biāo)。高校擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承的使命，其產(chǎn)出和效果難以量化和衡量[3]。以科學(xué)研究為例，科學(xué)試驗(yàn)具有不確定性，成果也具有滯后性，如果單純以論文等科研成果為評價(jià)指標(biāo)，可能會(huì)導(dǎo)致科研人員的短期行為而不利于科研工作開展。因此，高校應(yīng)結(jié)合各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，對實(shí)踐中應(yīng)用的各類共性和個(gè)性指標(biāo)進(jìn)行收集、整理、篩選、歸類，在此基礎(chǔ)上根據(jù)評價(jià)指標(biāo)適用性構(gòu)建自身績效指標(biāo)體系，并不斷更新和完善。

4.績效標(biāo)準(zhǔn)及績效信息。績效標(biāo)準(zhǔn)是衡量財(cái)政支出績效目標(biāo)完成程度的尺度。除了計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)外，還有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)等。高校應(yīng)通過收集、對比分析，逐步確立各類支出的績效標(biāo)準(zhǔn)。其次，探索建立預(yù)算績效管理信息體系，建立涵蓋戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)任務(wù)、投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果等方面的績效數(shù)據(jù)信息庫，保證預(yù)算績效評價(jià)工作有效運(yùn)行。

（三）完善運(yùn)行機(jī)制

1.建立支出預(yù)算論證評審機(jī)制。設(shè)立由主管校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校規(guī)劃和財(cái)務(wù)等部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业冉M成的預(yù)算評審委員會(huì)。其主要職能為：在中期規(guī)劃框架下，加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，對入庫項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、支出計(jì)劃、績效目標(biāo)進(jìn)行論證和評審；對申報(bào)年度預(yù)算的重要支出、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評審，評審的重要依據(jù)是學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和工作重點(diǎn)及項(xiàng)目績效目標(biāo)，評審意見將作為預(yù)算安排的重要依據(jù)；對納入績效考評范圍的預(yù)算支出績效進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目后續(xù)經(jīng)費(fèi)支持的重要依據(jù)。

2.建立績效管理運(yùn)行機(jī)制。績效管理工作貫穿預(yù)算各環(huán)節(jié)，具有相互銜接性和專業(yè)性，要使績效管理和評價(jià)成為一項(xiàng)常態(tài)化的工作，需要從組織和制度兩個(gè)方面加以保障。一方面，指定相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和實(shí)施[1]，具體職能如下：制定考評計(jì)劃，組織績效目標(biāo)評審，進(jìn)行績效監(jiān)督及組織績效考評；負(fù)責(zé)績效管理技術(shù)儲(chǔ)備，如構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)、確立績效標(biāo)準(zhǔn)、收集績效信息及建立績效檔案等工作。另一方面制定績效管理辦法，除了對管理內(nèi)容、工作程序和職責(zé)分工進(jìn)行規(guī)范外，對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、獎(jiǎng)懲及績效公開辦法等進(jìn)行規(guī)定。

3.重塑預(yù)算管理鏈條。實(shí)現(xiàn)真正的預(yù)算績效管理，需對現(xiàn)行預(yù)算管理制度、流程進(jìn)行再造，將績效管理有效地融入預(yù)算編制、審核、執(zhí)行和監(jiān)督檢查的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。主要包括：（1）在預(yù)算編報(bào)和審核中將績效目標(biāo)作為編報(bào)和審核重點(diǎn)，在預(yù)算下達(dá)時(shí)隨預(yù)算額度一并下達(dá)至執(zhí)行單位或執(zhí)行人；（2）在預(yù)算執(zhí)行階段，調(diào)整預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)督和糾偏；（3）增加預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的績效考評環(huán)節(jié)，客觀公正地評價(jià)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度；（4）在新一輪預(yù)算論證和評審中，將績效評價(jià)結(jié)果作為重要依據(jù)。

四、高校預(yù)算績效管理實(shí)施建議

在中期財(cái)政規(guī)劃背景下，高校應(yīng)首先致力于滿足財(cái)政部門對部分項(xiàng)目支出的績效管理要求，與此同時(shí)，積極在高校內(nèi)部全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，在現(xiàn)階段基礎(chǔ)比較薄弱的情況下應(yīng)該逐步實(shí)施。

（一）評價(jià)范圍由點(diǎn)到面

一個(gè)項(xiàng)目、一類業(yè)務(wù)、一項(xiàng)政策、一個(gè)部門都可以作為績效考核對象，從績效考核難易程度考慮，可以先選擇目標(biāo)相對明確、投入和產(chǎn)出相對獨(dú)立的項(xiàng)目、政策或業(yè)務(wù)進(jìn)行評價(jià)，再考慮對部門的綜合評價(jià)。從績效考核的緩急程度考慮，可以先選擇學(xué)校重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目、戰(zhàn)略性項(xiàng)目、其他占用資源和成本難以控制的項(xiàng)目、績效提升空間較大的項(xiàng)目等進(jìn)行績效評價(jià)，逐漸擴(kuò)大評價(jià)范圍。

（二）評價(jià)方法由易到難

某一類型的投入，其產(chǎn)出有些方面容易量化，有些方面難以量化，在無法找到合適的量化工具前，可以將考核的重點(diǎn)放在可以量化的指標(biāo)，輔之以定性指標(biāo)，隨著技術(shù)手段的成熟，增加量化程度；在數(shù)據(jù)獲取上，如果無法得到精確數(shù)據(jù)，可以先采取替代辦法，如在無法準(zhǔn)確核算某一項(xiàng)目的耗費(fèi)成本時(shí)，可以用直接投入金額進(jìn)行替代，逐步走向精細(xì)化和科學(xué)化。

（三）結(jié)果應(yīng)用由淺入深

基于我國財(cái)政支出績效管理改革實(shí)踐和現(xiàn)狀，績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、公正性、可比性等尚需經(jīng)過不斷提高的過程。因此，當(dāng)前績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用主要是反映和發(fā)現(xiàn)問題，完善制度，對執(zhí)行人進(jìn)行適當(dāng)激勵(lì)和約束，在未來預(yù)算執(zhí)行中提升績效，待制度和方法體系成熟，再將績效結(jié)果作為一項(xiàng)重要參考因素，在資源配置中發(fā)揮調(diào)節(jié)和優(yōu)化作用。

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