我國現行糧食生產性補貼政策存在問題及對策分析

高忠敏，衛　榮，劉小娟，馬秋穎，王秀東

(1 中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京　100081；2 農業部優質農產品開發服務中心，北京　100081)

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我國現行糧食生產性補貼政策存在問題及對策分析

高忠敏1，衛榮1，劉小娟2，馬秋穎1，王秀東1

(1中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京100081；2農業部優質農產品開發服務中心，北京100081)

摘要：糧食補貼是國家推進農業生產的常用政策手段之一。我國現行的糧食生產性補貼政策主要是指良種補貼和農機購置補貼。在一定程度上，我國糧食補貼政策對糧食增產和農民增收起到了積極的促進作用。但是隨著我國市場化進程加快和城鎮化推進，現行糧食生產性補貼政策逐漸體現出補貼標準低、補貼結構不合理、缺乏相應監督機制、宣傳力度不夠等問題，很大程度上影響了政策的實施效果。本文針對糧食生產性補貼政策實施過程中存在的問題，提出相應改進措施。

關鍵詞：糧食生產性補貼；實施效果；對策

糧食增產、農民增收一直是我國政府面臨的重大課題，尤其對于擁有13億人口的中國來說，確保糧食生產更是重中之重，這也是我國實施糧食生產性補貼政策的目標。我國加入WTO之后，政府取消農業稅，開始實施農業補貼政策，逐步建立了以糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼(簡稱：四補貼)為主的農業補貼體系，其中本文將糧食直補和農資綜合補貼劃分為糧食收入性補貼，良種補貼和農機購置補貼劃分為糧食生產性補貼。糧食補貼政策的實施，在一定程度上減輕了農民負擔，促進了糧食生產，提高了糧食產量。中國統計年鑒數據顯示：2014年我國農民人均收入已經達到9 892元，相比2004年增加了6 956元，同比增長11.14%；我國糧食產量則實現了11年連續增產，2014年全國糧食總產量增至60 709.9萬t，相比2004年增加了13 762.9萬t，同比增長1.7%(附圖1)。但是隨著市場化進程加快和城鎮化推進，農資價格和勞動力價格上漲，國內外糧食價差拉大，糧食生產面臨資源利用紅線和農業補貼黃燈，同時天花板和地板的擠壓農民種糧收益。因此在保障糧食生產健康發展和促進農業收入穩定增長的基礎上，如何使我國現行糧食補貼政策更好地發揮強農惠農效果，需要進一步深入探討。

附圖　2004—2014年糧食產量及農民人均收入變化數據來源：中國統計年鑒和國家統計局。

1我國現行糧食生產性補貼政策實施狀況

糧食生產的健康穩定發展不僅是國家糧食安全的保障，更是國家經濟穩定發展的基石。我國實施糧食生產性補貼政策的首要目的是促進糧食生產，保障國家糧食安全。自從我國開始實施糧食補貼政策以來，政府就不斷增加糧食補貼政策的財政支出，首先在2004年正式實施良種補貼政策，補貼區域為河北等13個糧食主產省區，補貼糧食作物品種為大豆、玉米、小麥和水稻。截止到2014年，我國的良種補貼政策已經對水稻、小麥、玉米和大豆(東北和內蒙古)實行全覆蓋；中央財政支出0.7億元農機具購置補貼資金，2014年增至170億元，補貼12大類48個小類175個品目機具。我國糧食補貼體系補貼依據和補貼方式有所差異，其中，糧食直接補貼和農資綜合補貼是按照計稅面積發放，沒有條件限制，屬于綜合性補貼；良種補貼和農機購置補貼有一定的條件限制，只有達到國家規定的補貼要求才能獲得補貼，屬于專項性補貼。我國糧食生產性補貼政策在糧食增產方面發揮了積極的促進作用，調動了農民的種糧積極性，很大程度上增強了糧食的綜合生產性能力，客觀上起到了保障我國糧食安全的作用[1]。中央農村工作會議提出，要探索形成農業補貼同糧食生產掛鉤的糧食生產性補貼機制，真正實現種田人獲得補貼的政策初衷。因此，在改脫鉤補貼為掛鉤補貼的背景下，糧食補貼實施成本將發生變化。對不同土地經營規模農戶而言，種糧面積核準和補貼發放不同，從而以實際種糧面積為補貼依據的政策實施成本不同，具體的，經營土地規模越大的農戶，實施補貼政策成本越低；同時糧食補貼對于不同規模類型農戶的糧食總收入影響也不同，具體的，土地經營規模越大，糧食補貼占糧食總收入比重越大。

但是隨著我國市場化進程加快以及城鎮化推進，隨著勞動力、土地租金及投入品等農業生產資料價格不斷上漲，種糧成本大幅增加，農民種糧收益受到了嚴重擠壓，一定程度上影響農民種糧的積極性。同時，由于我國經濟快速發展和城鎮化、工業化快速推進，農戶家庭增收有了更豐富的渠道和手段，種植業收入占農民純收入比重發生了重大變化。2012年農民來自種植業的收入占全部純收入的26.6%，但是2013年降到了24.6%，已經不到1/4。因此，農民種糧積極性在逐漸減弱，農民不再以種糧為主要收入來源，糧食補貼政策的引導效應開始弱化。

2現行糧食生產性補貼政策存在的問題

2.1補貼標準偏低

雖然我國在推進糧食生產方面的財政支出逐年增加，規模逐漸擴大，但是糧食單位面積補貼金額依舊偏低。以財政部統計數據為例，2014年中央財政預算安排良種補貼：玉米、小麥和大豆補貼標準為0.66元/hm2、水稻補貼標準為1元/hm2，補貼額度明顯偏低；隨著種子、人工等費用普遍上漲，補貼金額遠遠低于生產費用，農民種糧所需的生活資料支出過大，直接影響農民種糧積極性；同時，農業產業是弱勢產業，糧食更是弱勢產業中的弱勢經營品種，與經濟作物和養殖業相比，種糧效益明顯偏低[2]。因此，即使享受國家糧食補貼，農民也無法通過種糧獲得較大收益，并且，隨著市場化進程加快，種糧收入已不再是農民主要收入，更多農民選擇外出務工等方式來獲得更高收入。相對于近年來不斷上漲的農民工工資，農民通過種糧獲得的收益較低，嚴重降低了農民的種糧積極性，阻礙糧食的生產發展。

2.2補貼方式和結構不合理

除少數地區還實行差價供應的補貼方式外，現行主要的良種補貼方式是現金補貼，現金補貼是按農田計稅面積發放補貼，因此“種糧補貼”就變成了“土地補貼”。所以即便農民將土地流轉出去，依舊可以享受國家發放的良種補貼。“種田人”得不到補貼，而“有田人”卻享受了補貼，這對于進行土地流轉經營的種糧大戶和家庭農場來說不但增加了經營成本，也使補貼政策喪失了基本目的，降低了規模化經營種糧積極性[3]。我國現行的糧食生產性補貼政策中，只有良種補貼的政策目的是在保證糧食產量前提下提高糧食質量，其他政策的著眼點主要還是放在保障和提高糧食的產量上，對糧食質量以及環境生態方面的關注還不夠[4]。而且在補貼過程中對生產優質糧、中等糧、劣質糧的補助也沒有明顯差別。部分農民一味追求糧食高產，大量使用農藥和化肥，不僅影響糧食質量安全，而且破壞農田生態環境。隨著人民生活水平不斷提升，人們不再僅限于解決溫飽，而是上升到糧食質量和安全方面。除種糧大戶，家庭農場享受一系列的補貼外，關于生態農業、綠色農業和有機農業的支持政策還沒有大力開展，現行的糧食生產模式仍然停留在初級水平。因此，不合理的糧食生產補貼結構不僅導致農民種糧的積極性降低、糧食品質下降，也導致生態資源環境破壞。所以長期來看，現行補貼方式和結構不利于我國糧食安全保障和農業可持續發展。

2.3補貼政策缺乏完善的監督機制

我國糧食補貼政策實施11年來，雖然在一定程度上調動了農民的種糧積極性、促進了糧食生產、提高了農民收入，但是從實施過程和效果來看，依舊缺乏完善的監督機制。以農機具購置補貼為例，農機具購置補貼是糧食補貼中單一農戶單次受益金額最大的補貼。但是按照補貼流程，補貼并不直接補給購買農機具的農戶，而是先補給農機部門指定的農機經銷處，農戶通過差價購機獲得農機購置補貼，但在實際操作中總是存在一系列的問題。目前，農機購置補貼的一般流程是：各地農機部門審核，出具確認清單，財政部門向農機部門指定的農機經銷處支付補貼資金。由于監督機制的不完善，農機經銷處與農機部門相互勾結，套取國家補貼資金的現象時有發生，農民的利益受到嚴重損害。此外，在農機具購置補貼政策實施中，農戶也無法實現自由選擇。表面上看，農戶可以選擇指定提貨方式中的任意一種，但在實際操作中，農民卻不得不到農機部門指定的經銷處購買農機具，最終還是各市、縣農機部門掌握了農戶的決定權，這也直接導致了很多農機部門貪污腐敗。同時部分農戶反映補貼的農業機械標價要高于同一機械的市場價格，這樣即便農民購買了補貼的農機具，也沒有享受到真正意義上的農機具購置補貼[5]。

2.4補貼政策宣傳力度不夠

在黑龍江、山東等地的糧食補貼政策效果調研數據顯示：63.5%的農民只知道糧食直補，而對于良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼了解少之甚少，甚至還把糧食直接補貼等同于糧食補貼。而且部分家庭土地較少，補貼也相對較少，幾年才去領一次補貼。農戶直接把糧食補貼變成了家庭轉移收入，錯誤理解了國家糧食補貼政策設計的初衷。除此之外，農民對于農機補貼政策的理解也不全面。近年來，隨著農業機械化水平不斷提高，農機具需求量也逐年增長，但是由于缺乏政策宣傳，農戶對糧食生產性補貼政策了解很少。調研數據顯示，21.3%的農戶只聽說過農機具購置補貼，對于農業機械購置補貼的補貼程序和補貼標準基本不了解。由于農民無法明確補貼金額的用途，無法確定自己是否具備申請農機具購置的補貼資格，直接影響農民享受農機具購置補貼的政策效果，在一定程度上影響了糧食生產性補貼政策的實施效果，減弱了農戶種糧積極性。

3優化糧食生產性補貼政策的主要對策

3.1適當調整補貼標準

首先，隨著中央財政不斷加大對農業補貼預算，地方政府應該根據本地區實際情況，適度增加糧食補貼配套資金，加大糧食生產扶持力度，各級政府應積極利用各種社會力量來提高對種糧農戶的補貼力度；其次，由于化肥等生產資料價格不斷上漲，直接導致糧食生產成本大幅增加，所以我國政府還應根據每年農資價格水平來適時調整糧食生產性補貼標準，使糧食生產性補貼上漲速度大于生產資料的上漲速度；最后，政府應大力加強對農民教育和培訓的補貼力度，通過專業科技人員開展多種類型的農民培訓和科普活動，例如：在村里定期進行科普講座、農業專家在農田里對農民進行實地培訓，講授糧食高產、防蟲防災方法和技巧，實現糧食增產目的。

3.2提高補貼的指向性

糧食生產性補貼政策解決的是糧食生產問題，著力點應該在糧食的生產上，受益人群也應該是種糧農戶，而不是廣義上的農民，所以我國政府應加大糧食補貼改革力度，在補貼對象上由“全面補貼”向“重點選擇”轉變，把國家有限的財政資金補貼放到保證糧食生產中去，保護好糧農利益，提高農戶種糧積極性[6]。同時，在保證提高糧食產量的前提下，我國糧食生產性補貼政策也應適度向優質糧生產傾斜，增添一些可以區分優質糧和劣質糧的補貼細則；對生產優質糧的農戶加大補貼力度，并使其形成常態化補貼機制；國家應加大補貼方式的改革力度，積極尋求補貼新思路，利用補貼來引導農民轉變土地經營方式，由原有的土地粗放式經營向土地集約化經營轉變，提高農民種糧的專業化水平和糧食質量；打造綠色農業、有機農業，生態農業，以促進我國糧食質量、產量的提升和農業可持續發展。

3.3完善監督機制并將政策法制化

有效的監督機制能夠保障糧食補貼政策的順利實施，杜絕補貼資金被私自扣留和挪用的現象。以農機具購置補貼為例：通過定期檢查和隨機抽查等方式加大對農機具購置補貼產品經銷商的監督力度，制定明確的處罰制度，一旦合格率低于指定標準，立即取消其農機具購置補貼產品經銷商資格；完善補貼操作程序，加強補貼程序監管，確保農機銷售和補貼資金發放等環節公開化、公正化，防止農機主管部門腐敗，農機經銷商次充好、坑傷農害農，農戶套現等現象發生。同時還要大力加強市場監管，禁止廠商壟斷市場，提高補貼范圍內的農機具價格，使其高于市場價格，損害農民利益[7]；此外，政府也應該借鑒美國、日本等發達國家的成功經驗，對糧食補貼政策實行立法保護，制定完整的糧食補貼政策法律體系，保證糧食補貼政策的實施效果。

3.4加強政策的宣傳與解讀

糧食補貼政策實施以來，農戶對糧食補貼政策和補貼標準并不十分了解，也正是農戶對糧食補貼的不了解，使其成為導致監管不規范的主要原因。因此，一方面，政府要加強農機購置補貼政策的宣傳，通過公示國家糧食補貼政策相關文件等形式，使農戶了解國家糧食補貼內容、標準以及目的，營造公正、及時、有效的政策補貼實施環境，確保國家的糧食補貼政策落到實處，調動農戶的生產積極性；另一方面，政府應要定期舉行糧食補貼的政策培訓講堂，尤其對于國家新頒布的糧食生產性補貼政策進行政策解讀，使農民了解國家最新的支農惠農政策和項目，積極推進補貼政策的貫徹落實。例如：現行的冬小麥主產區“一噴三防”、測土配方施肥等項目“一噴三防”，以及種糧大戶補貼、農村合作社等補貼的申請流程。應該正確引導和激發農戶的種糧熱情，推動糧食補貼政策的順利實施，達到糧食增產和農民增收的政策效果。◇

參考文獻

[1]張照新，陳金強.我國糧食補貼政策的框架、問題及政策建議[J].農業經濟問題，2007，28(7)：11-16.

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[3]程國強.發達國家農業補貼政策的啟示及借鑒[J].紅旗文摘，2009，15：22-24.

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[7]金攀.農機補貼“漏洞”亟需填補[J].河北農機，2011，6：5-6.

(責任編輯李燕妮)

Problems and Countermeasure Analysis of Present Food Production Subsidy Policy in China

GAO Zhong-min1，WEI Rong1，LIU Xiao-juan2，MA Qiu-ying1，WANG Xiu-dong1

(1InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment，CAAS，Beijing100081，China；2TheMinistryofAgricultureAgriculturalDevelopmentServiceCenter，Beijing10081，China)

Abstract：The food subsidy is one of the most commonly used policies which promote agricultural production and implementation in the world.China’s current food production subsidies mainly included seed subsidies and farm machinery purchase subsidy.To a certain extent，the existing food production subsidies had played positive role in promoting grain production and farmers’ income，but with the accelerated market process and the advance of urbanization，the current food production subsidies Pokicies gradually reflected lower subsidy standards，irrational subsidy structure，the lack of appropriate oversight mechanisms and publicity and so on，which had greatly limited the implementation effect.Aiming at the problems in the process of implementing，this paper put forward the corresponding improvement measures.

Keywords：food production subsidy；implementation effect；countermeasure

通訊作者：王秀東(1974—)，男，博士，研究員，研究方向：糧食安全戰略、產業經濟學。

作者簡介：高忠敏(1988—)，女，在讀碩士研究生，主要從事農業經濟理論與政策研究。

基金項目：中國農業科學院創新工程(項目編號：ASTIP-IAED-2015-01)；農業部“十三五”農業農村經濟發展規劃編制前期研究重大課題《“十三五”期間我國谷物及口糧安全形勢研究》、中國工程院重大咨詢項目(項目編號：2013-ZD-1-1)；國家自然科學基金項目“國際農業研究磋商組織及其研究計劃運行機制研究”(項目編號：J1324008)。