從溫州、深圳兩市試點看河南省公共圖書館しㄈ酥衛斫峁垢母錸

李茜

關鍵詞：公共圖書館；法人治理；理事會；河南省公共文化服務

摘要：文章以溫州、深圳兩市試點圖書館法人治理結構實施基本情況為范本，通過對比分析，探討兩市法人治理結構建設和實施中存在的問題和難點，從而研究河南省公共圖書館法人治理結構建設的借鑒之處。

中圖分類號：G251文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2016）04-0020-03

中國共產黨十八屆三中全會提出要推動公共文化服務機構法人治理結構改革工作，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》也明確提出：“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制。”推動公共文化服務單位法人治理結構改革，可以有效提升公共文化機構服務效能，理順政府和文化事業單位關系，推動文化服務“管辦分離”，是推動公共文化服務現代化的一項重要舉措。筆者試圖通過對溫州市、深圳市兩地在圖書館法人治理結構方面所進行的有益探索，總結規律，分析河南省法人治理結構改革工作的基礎條件和改革思路。

1兩市圖書館法人治理結構實施基本情況

1.1創建理事會的實施過程

1.1.1溫州市圖書館。①由市文廣新局以紅頭文件形式上報市編辦，申請成立理事會。②外出調研考察，了解實施過程并向市編辦匯報，獲取指導，并由市編辦下批文同意實施。③草擬《理事會章程》，并由文廣新局和編辦初審。④提出理事會組成人員建議方案，并征求市委編辦意見，再提交文廣新局研究確定并實施。⑤召開理事會會議，審議理事會章程和監督管理機制。

1.1.2深圳圖書館。①制定具體實施方案。由市文體旅游局人事處牽頭，其他處室配合指導，根據單位的屬性、特點和規模合理確定理事會的組成模式及產生方式，提出具體方案，送市文體旅游局人事處審核，經由機構編制部門備案同意后實施。②起草理事會章程。在市文體旅游局指導下，草擬各事業單位法人章程，由理事會審議通過。經市文體旅游局同意后，按程序報事業單位登記管理機關依法核準后正式生效。③籌備理事會，成立執行機構。經市機構編制部門備案同意后，由市文體旅游局人事處、公共文化服務處、藝術處、文管辦牽頭進行理事會組建及理事招聘相關工作，并推舉行政執行人（館長）及其副職（副館長）組成具體實施單位的行政執行機構。④完善監督管理機制。建立內外結合的監督機制，并通過建立決策失誤追求制度、審計制度和績效評估制度、年度報告制度、信息公開制度來完善監督管理工作。

1.2理事會的類型

從當前事業單位法人治理結構建設的實際情況來看，根據理事會的職能，可分為決策型理事會、咨詢型理事會、決策監督型理事會、議事與決策型理事會等多種模式。溫州市圖書館理事會、深圳圖書館理事會分別為溫州市圖書館、深圳圖書館的決策和監督機構。理事會被賦予的權利角色是決策者、監督者，負責確定發展戰略和發展規劃，行使重大事項議事權和決策權。

1.3理事會的組成

1.3.1以多元化組合方式組建理事會。文化事業單位理事會一般由政府主管部門代表、文化事業單位負責人、文化事業單位職工代表、社會人員代表4部分組成。理事會常設理事長、執行理事各一名，社會代表數名，所占比例最大。如：溫州市圖書館理事會成立于2014年6月6日，人數為13人，包括行政主管部門代表1名，圖書館職工代表兩名，文化教育界代表3名，工商企業界代表3名，普通讀者3名和圖書館志愿者1名。其中，理事長由溫州達得利集團有限公司董事長李國勝擔任，每屆理事任期3年，理事會會議每年定期召開3次。深圳圖書館理事會成立于2010年12月，由11名成員組成，政府代表2名，均來自市文體旅游局；社會人士7名，來自社會科學、文學藝術、科技管理、圖書情報專家、讀者等各界代表；圖書館代表2名，1名是行政執行人，1名是員工代表。理事長由市文體旅游局分管副局長擔任，圖書館館長為執行理事，理事每屆任期3年。理事會會議一般一年不得少于2次。

1.3.2以推舉和公開招募方式選聘理事。①舉辦單位及理事單位推舉產生，按照管理權限上報有關部門核準或備案，并由上級行政主管部門履行任免程序。如深圳圖書館理事會。②面向社會進行公開招募，吸引社會各階層代表加入理事會隊伍，通過訪談報名代表，提出初步人選，由主管局審核履行任免。如：溫州市圖書館通過多家媒體公告，總計報名人數29人，包含各年齡階段、各社會層面的代表。

1.4理事會工作章程和監督制度

一是保障理事會各項工作有章可依。理事會章程是為了明確理事會職能，保障理事會的權利和義務，規范事業單位法人的行為，確保公益目標的實現所制定的規章制度。如：溫州市圖書館制定《溫州市圖書館理事會章程》、深圳圖書館制定《深圳圖書館理事會章程》。二是完善理事會規范和監督制度。依據理事會章程配套制定相應的規范和監督制度，是保障理事會運行工作的有章和有序進行的重要依據，同時也為行政主管部門對理事會工作提供考核評價依據。如：溫州市圖書館和深圳圖書館均依據章程制定《理事決策失誤追究制度》《績效評價制度》《理事會工作報告制度》《信息公開制度》四項配套制度。

1.5兩市理事會的職能

一是人事方面的職能。主要體現在對人員編制定崗、領導班子推薦及任免以及領導班子工作考核評價，并以評價成績作為績效工資的重要依據。二是財務預決算方面的職能。包括審議上年度的財政決算，負責年底財政資金的績效評估，提出本年度資金使用的合理化建議，對公共文化機構的下一年財政預算進行審核，審議項目的必要性，討論財政投入的合理性，使財政的投資產生最大的效益。三是工作事物方面的職能。審議核準事業發展規劃、規章制度的修訂等事項，審議批準針對公共文化服務受眾的服務項目活動開展、服務內容和服務方式調整，并提出合理化的建議。

2兩市法人治理結構建設中存在的問題和難點

法人治理結構的核心問題歸根到底是政府與事業單位法人的關系問題以及政府部門、理事會、管理層的權責劃分問題。

2.1理事會決策地位尚未完全落實

理事會在定位上未能完全確定為決策機構，只能行使有限決策權；未能真正依靠理事會的自主權力，依靠章程和制度實現事業單位的自主管理。

2.2干部管理的矛盾開始顯現

目前在公共文化事業單位，干部的管理任命均由上級部門統一負責，事業單位管理層本身沒有決定權。在任命過程中，難免會出現行政干部和崗位業務要求不相適應等情況，不利于公共文化事業單位的快速發展。因此，在推行法人治理結構時，政府對于干部管理的放權是一個亟待解決的問題。

2.3財政自主管理存在一定矛盾

在經費管理方面，圖書館的購書經費、活動經費、員工的績效工資等在目前的財政體制下都是按照項目進行撥款、核算的，這與理事會制度中的管理層必須按照理事會的決議獨立自主履行財務資產管理的要求必然存在較大的矛盾。

2.4業務工作缺乏自主權

公共文化事業事無巨細，當前每項工作基本都是由其行政主管部門全權指導，而且管得太具體，管理層往往只需聽從上級安排即可，缺乏應有的自主權。同時，事權問題的突破，對法人治理結構的建設中管理層的專業水平和自主創新發展能力提出了一定的要求，是當前各館管理者的一個挑戰。

2.5社會力量參與投入的新型發展格局有待推動

理事的構成具有一定的局限性，沒有建立起有效適宜的社會力量、社會資本投入機制。溫州市圖書館正著手建立基金會制度，在獲得基本財政保障的前提下，吸收社會資金積極投入到圖書館的公益活動中來。

2.6頂層設計與法治保障不足

我國在公益性事業單位的法人治理結構方面還處于起步階段，沒有明確的頂層制度設計，缺乏相應的配套法制保障。各地開展工作都是以自主學習研究為主，考察部分先行試點單位經驗為輔，緩步前進，效率低下。

3對河南省發展法人治理結構建設的借鑒意義

法人治理結構的建立不僅是公共文化事業單位內部的事情，而且是調整、規范公共文化事業單位與政府、社會各方利益的關系的一個重要過程，結合溫州、深圳兩市開展試點工作的實際情況，河南省要做好公共文化事業單位法人治理結構的構建，應著重處理好以下幾方面的事項。

3.1政策與立法先行

在實施公共文化事業單位理事會制度方面，應首先在政策與立法層面給予相應的支持，為保障下一步工作提供有力的政策指導。河南省應積極嘗試開展法人治理結構調整的政策和法制建設工作，加快公共文化機構的理事會建設工作，為理事會的權利和義務提供保障性依據，推進公共文化事業單位法人治理結構調整的深入研究。

3.2理清政府、理事會、管理層之間的關系

一是理清政府與理事會之間的關系。理事會通過法律和制度來承擔政府主管部門的部分職能，應具有較獨立的自主決策權力，政府不再直接干預理事會的決策行為，而主要采取政策引導和行為監督等方式對理事會進行指導，實現“管辦分離”。二是理清理事會與管理層（執行層）之間的關系。公共文化事業單位法人治理結構中的管理層（執行層）一般由館長及其副職等成員組成，是理事會決策的執行主體。理事會通過理事會章程和理事會會議支持管理層工作，但不直接參與微觀事務管理。管理層執行理事會決議，接受理事會監督。

3.3做好理事會自身建設

3.3.1采用公開透明的方式選聘理事。在公平、公開、公正的前提下，選聘理事要通過公開招聘和主管部門推舉兩者相結合的模式，合格的理事應該是熱愛公共文化事業的“熱心人”以及真正明白理事會的主要職能、能為廣大人民做好文化服務工作的“明白人”。

3.3.2明確理事長人選。選擇行政主管單位業務負責人作為理事長第一人選，要綜合其社會地位和協調發展能力。條件成熟時，可由熱心公益的知名社會活動家擔任，需明確理事長的服務年限和最多連任次數，避免出現人退職務難退的情況發生。

3.3.3直接和間接方式創建決策監督性理事會。目前河南省仍處于法人治理結構改革的試點和探索時期，配套政策設計和制度也沒有完善。在改革過程中，應結合各地實際，條件成熟的，可直接嘗試建立決策監督型理事會；條件未成熟的，可將非決策型理事會作為一種過渡形態，再逐步轉變為決策型或決策監督型理事會。

3.3.4建立健全理事會制度建設。科學、合理地設定理事會的職責，是明確理事會制度的關鍵；必須遵循民主決策和科學決策原則，尤其是在會議制度上應遵循平等協商、自由發言和程序民主原則，來規范理事會議事規則；建立健全理事會自身的規章制度，使其一切活動體現民主、公開、效能、責任等特點。一般而言，理事會制度的內容除了理事會章程中規定的理事會組成、理事職責等之外，至少還應包括年度報告制度、績效評估制度、信息公開制度和審計制度。

3.4以人事部門牽頭，財務、業務部門為輔，合力共建，協調發展

事業單位法人治理結構的核心在于理事會建設，把握理事會的職能和職責定位分配，牽扯到人員選定、資金使用、業務工作開展等方面。理事會的產生對原業務方面的開展無重大改變，而在人、財方面的著力比重增大，這需要人、財兩部門的協調指導，特別是在理事會構建組成以及人員職務分配方面，人事部門職能無可替代。

3.5合理選擇試點單位，穩步推進河南省法人結構試點工作

通過征詢各省級試點單位意見和建議，河南省縣級試點單位存在實際在職人數過少等情況，這種情形下成立理事會，勢必造成人數配備不均衡及開展工作難等問題，建議從省、市級的公共文化機構開展試點工作，逐步向縣一級進行推廣。

4結語

綜上所述，河南省公共圖書館在開展法人治理結構方面，應在廣泛吸取全國先進經驗的基礎上，先邁開這一步，秉持積極、穩妥、慎重的態度，秉持可以邁小步，但是不能停步的方針，真正把法人治理結構運用到實處，為公共文化事業單位的發展發揮積極的作用。

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（編校：崔萌）