我國(guó)人才安全相關(guān)政策探析

陳立新

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力的增強(qiáng)和人力資源市場(chǎng)進(jìn)一步開放，我國(guó)人才安全問題變得日益突出。科學(xué)分析、正確把握當(dāng)前我國(guó)人才安全問題，合理提出有效對(duì)策建議，是解決我國(guó)人才安全政策問題的關(guān)鍵。本文就影響我國(guó)人才安全方面的相關(guān)政策進(jìn)行較為系統(tǒng)的梳理，并分析其中的問題，由此提出解決問題的對(duì)策建議。

一、影響我國(guó)人才安全的相關(guān)政策分析

影響現(xiàn)有人才安全的相關(guān)政策主要有人才市場(chǎng)管理、人才引進(jìn)、留學(xué)管理和國(guó)家安全保密等四個(gè)方面，現(xiàn)對(duì)這四個(gè)方面的相關(guān)政策進(jìn)行梳理分析。

（一）人才市場(chǎng)管理方面

人才市場(chǎng)管理方面涉及人才安全相關(guān)的政策規(guī)定主要包括：2015年4月30日人力資源和社會(huì)保障部頒布的《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》和《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》。

分析這兩個(gè)政策文件的相關(guān)規(guī)定，并對(duì)照其執(zhí)行情況，可得出三點(diǎn)結(jié)論：第一，我國(guó)人才市場(chǎng)的擴(kuò)大開放，正是得益于這兩個(gè)文件的出臺(tái)，而開放程度的提升也正是以《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》這個(gè)文件的制定和實(shí)施為標(biāo)志，正是有了這一政策，我國(guó)人才流動(dòng)、人才引進(jìn)得以進(jìn)一步開放。第二，這兩個(gè)文件制定時(shí)已經(jīng)預(yù)見到隨著人才市場(chǎng)的擴(kuò)大開放必然引起的人才安全問題，故對(duì)此作了相關(guān)規(guī)定，如《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》第二十七條規(guī)定用人單位不得招聘下列人員：正在承擔(dān)國(guó)家、省重點(diǎn)工程、科研項(xiàng)目的技術(shù)和管理的主要人員，未經(jīng)單位或主管部門同意的；由國(guó)家統(tǒng)一派出而又未滿輪換年限的赴新疆、西藏工作的人員；正在從事涉及國(guó)家安全或重要機(jī)密工作的人員；有違法違紀(jì)嫌疑正在依法接受審查尚未結(jié)案的人員；法律、法規(guī)規(guī)定暫時(shí)不能流動(dòng)的其他特殊崗位的人員。第三，兩個(gè)文件的實(shí)施也確實(shí)帶來了新的人才安全隱患。例如，隨著中外合資人才中介組織中外資控股比例不斷提高，外國(guó)機(jī)構(gòu)掌握我國(guó)人才信息內(nèi)容越來越豐富，對(duì)我國(guó)人才數(shù)量、分布和質(zhì)量情況，特別是對(duì)其中高層次尖端人才的掌握，都對(duì)我國(guó)的人才安全構(gòu)成了較大的威脅。

（二）人才引進(jìn)方面

人才引進(jìn)方面涉及人才安全相關(guān)政策主要包括：2008年12月23日中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央人才工作協(xié)調(diào)小組發(fā)布的《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見》；2011年8月19日中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家外國(guó)專家局發(fā)布的《“千人計(jì)劃”高層次外國(guó)專家項(xiàng)目工作細(xì)則》，2012年9月28日中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部、外交部等部門發(fā)布的《關(guān)于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關(guān)問題的通知》等。

分析近些年我國(guó)海外人才引進(jìn)方面的政策和做法，可得出三點(diǎn)結(jié)論：一是從海外引進(jìn)人才可用三個(gè)“越來越”來概括。首先是重視程度越來越高，這可從制定政策的層級(jí)越來越高體現(xiàn)；其次是越來越重視高層次創(chuàng)新型人才的引進(jìn)，這可從政策的具體內(nèi)容中得到驗(yàn)證，同時(shí)這也符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的實(shí)際需求；最后是人才引進(jìn)越來越便利，近些年來出臺(tái)了大量為引進(jìn)海外人才進(jìn)行配套保證的政策措施，在這些政策文件中重點(diǎn)提出了引進(jìn)人才的綠色通道和減稅優(yōu)惠。二是海外人才引進(jìn)勢(shì)必會(huì)帶來國(guó)家人才安全問題，這一點(diǎn)似乎沒有得到人們的充分認(rèn)識(shí)和高度重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)科技實(shí)力大幅提升，今天引進(jìn)的海外人才不僅能夠帶來先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)思路，同時(shí)也從我們這里學(xué)到很多他們希望了解的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，而且也有了拉攏和利誘國(guó)內(nèi)高水平人才的渠道。三是今天制定和實(shí)施的海外人才引進(jìn)政策，沒有深入考慮人才安全問題，表現(xiàn)為政策文本中沒有任何相關(guān)條款，甚至沒有相關(guān)提示。同時(shí)，在一些需要保證安全的環(huán)節(jié)完全交由具體引進(jìn)人才的單位把關(guān)，而有些安全問題是用人單位難以把關(guān)的，或是用人單位因單位利益而有意放松相關(guān)安全方面把關(guān)。

（三）公派留學(xué)管理方面

公派留學(xué)管理方面涉及人才安全相關(guān)政策主要包括：1986年5月4日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員工作若干問題的通知》；2001年5月14日人事部、教育部、科技部、公安部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國(guó)服務(wù)的若干意見》；2007年2月15日人事部、教育部、科技部等部門發(fā)布的《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作綠色通道的意見》；2009年9月21日人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)實(shí)施中國(guó)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)支持計(jì)劃意見的通知》；2011年2月23日中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于支持留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的意見》等。

分析公派留學(xué)管理上述政策，可得出三點(diǎn)結(jié)論：第一，公派留學(xué)帶來的人才安全問題主要表現(xiàn)形式就是留學(xué)生逾期未歸，也就是人才流失問題。因此，公派留學(xué)管理許多政策都是圍繞著解決這個(gè)問題制定的，從1986年發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員工作若干問題的通知》，到2007年出臺(tái)的《國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》，對(duì)公派人員要求學(xué)成回國(guó)是公派留學(xué)回國(guó)政策的一個(gè)基本原則，也將是制定人才安全政策的重要方面。第二，公派留學(xué)管理中回國(guó)政策也隨著對(duì)這一問題認(rèn)識(shí)逐步深入而出現(xiàn)種種變化，最明顯的是由單一約束性回國(guó)政策向鼓勵(lì)性回國(guó)政策轉(zhuǎn)變；由單一政策手段向經(jīng)濟(jì)索償、法律追究、名譽(yù)處罰等綜合手段轉(zhuǎn)變。第三，公派留學(xué)生管理政策中很大部分是約束和吸引留學(xué)人才回國(guó)服務(wù)，解決所面臨的人才安全突出問題。當(dāng)前公派留學(xué)管理政策還沒有提升到人才安全問題的高度，人才流失是公派留學(xué)管理中人才安全的主要問題，但并不是全部。

（四）國(guó)家、行業(yè)保密管理方面

國(guó)家、行業(yè)保密管理方面涉及人才安全的相關(guān)政策主要包括：2010年4月29日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》；1990年4月3日商業(yè)部印發(fā)的《商業(yè)科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定》；1997年7月2日國(guó)家科委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)科技人員流動(dòng)中技術(shù)秘密管理的若干意見》；2010年12月2日國(guó)防科工局印發(fā)的《國(guó)防科技工業(yè)安全保密監(jiān)督管理規(guī)定》等。

梳理分析當(dāng)前國(guó)家和行業(yè)保密政策，可得出三點(diǎn)結(jié)論：第一，國(guó)家、行業(yè)對(duì)保密制度建設(shè)相當(dāng)重視，無論從國(guó)家法律層面還是從國(guó)防軍工、商業(yè)、金融、科技等方面的保密政策規(guī)定看，都相當(dāng)嚴(yán)密和完善；第二，現(xiàn)行保密制度、政策制定的出發(fā)點(diǎn)基本上還是從技術(shù)、信息的角度出發(fā)，這些制度中除一個(gè)關(guān)于科技人員保密規(guī)定外，其他保密政策對(duì)人員的規(guī)定很少涉及人才安全的內(nèi)容；第三，現(xiàn)行保密規(guī)定在規(guī)范力度和懲處條款的規(guī)定上還較為原則、不夠具體而難以操作。

二、我國(guó)人才安全政策制定和實(shí)施中存在的問題分析

（一）人才安全的整體性政策缺失

通過對(duì)上述政策的分析梳理，發(fā)現(xiàn)對(duì)比國(guó)家安全、國(guó)家保密等政策法規(guī)的高規(guī)格、整體完善，人才安全方面政策制定存在著四個(gè)問題：一是沒有一個(gè)以人才安全為核心內(nèi)容的整體性政策。我們對(duì)人才安全政策的搜集、梳理，是從人才市場(chǎng)相關(guān)政策、人才引進(jìn)相關(guān)政策、國(guó)家公派留學(xué)生政策、國(guó)家行業(yè)保密政策中涉及人才安全的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行的，而沒有一個(gè)完整的、單一功能的國(guó)家人才安全政策法規(guī)可供分析。二是相對(duì)于國(guó)家安全法、國(guó)家保密法這種上升到法律層面的規(guī)范文件，人才安全政策目前還處于國(guó)家安全政策、國(guó)家保密政策、人才流動(dòng)政策等相關(guān)政策中具體條目的從屬地位。三是由于人才安全政策的低位階，導(dǎo)致在安全問題上對(duì)人的重視程度遠(yuǎn)沒有對(duì)信息安全、技術(shù)保密等方面的重視程度高。四是人才安全方面的規(guī)定很多是以行業(yè)內(nèi)部規(guī)定形式出現(xiàn)，這給人才安全方面的具體操作人員，在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的便利性，執(zhí)行的公正性、透明度上都帶來了影響。

（二）人才安全相關(guān)政策規(guī)范力度不強(qiáng)

當(dāng)前人才安全政策，在具體的規(guī)定中存在這樣一些問題：第一，規(guī)范力度不強(qiáng)，可操作性低，具體表現(xiàn)在很多規(guī)定中多以“禁止”“不要”來表述，而如何“禁止”、如何“不要”，怎樣操作卻沒有規(guī)定，同時(shí)對(duì)如果違反“禁止”規(guī)定，做了“不要”的事情后如何懲處、如何補(bǔ)救沒有具體的規(guī)定；第二，規(guī)范手段不夠全面豐富，能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)索償、法律追究、名譽(yù)處罰等綜合手段的少之又少，大部分只是單一的原則性政策規(guī)定，最多輔以法律手段。

（三）人才安全相關(guān)政策不能適應(yīng)人才安全的新形勢(shì)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)科技的快速發(fā)展及人才市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大開放，人才安全政策中相關(guān)規(guī)定開始表現(xiàn)出與新形勢(shì)的不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：第一，不能適應(yīng)我國(guó)科技水平快速發(fā)展要求，在大量引進(jìn)海外高層次人才，通過他們學(xué)習(xí)和掌握國(guó)際先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，較少考慮當(dāng)前我國(guó)科技水平許多方面已經(jīng)走到世界的前列，而當(dāng)前的人才安全政策對(duì)此保護(hù)性規(guī)定較少；第二，不能適應(yīng)人才市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大開放，人才交流高密度、常態(tài)化，當(dāng)前政策面臨對(duì)海外高層次人才大量需求、進(jìn)出常態(tài)化的人才流動(dòng)態(tài)勢(shì)，無論響應(yīng)速度、審批便捷、安全隔離等方面的規(guī)定都有著明顯的差距和不足，很多規(guī)定亟須完善；第三，不能適應(yīng)科技手段的進(jìn)步對(duì)人才安全提出的新挑戰(zhàn)，隨著信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，人才安全問題已經(jīng)不再局限于人員和技術(shù)資料等固件的流動(dòng)，而當(dāng)前以防范人員流動(dòng)、技術(shù)資料文件流失為主的人才安全相關(guān)政策也就不能起到保證人才安全的設(shè)計(jì)要求了。

三、制定和實(shí)施我國(guó)人才安全政策的對(duì)策建議

1.認(rèn)清人才市場(chǎng)的擴(kuò)大開放是大勢(shì)所趨，制定人才安全政策必須在這個(gè)背景下進(jìn)行。由此，在制定人才安全政策上應(yīng)堅(jiān)持以吸引性政策為主，限制性政策、懲罰性政策為輔的原則。而吸引性政策的制定應(yīng)注重價(jià)值認(rèn)同、愛國(guó)教育、待遇相當(dāng)?shù)确矫妗?/p>

2.盡快制定國(guó)家層面的人才安全政策，統(tǒng)一不同行業(yè)、不同部門關(guān)于人才安全的政策措施，提升國(guó)家人才安全政策層級(jí)，在安全問題上不僅要對(duì)信息、通道、文件等加以重視，更要全面加強(qiáng)對(duì)人的重視，適時(shí)將人才安全提升到國(guó)家法律層面，最終制定出可操作的人才安全法。

3.提升人才安全政策可操作性。在制定人才安全政策時(shí)，始終注意各項(xiàng)政策的可操作性，避免難以操作、難以實(shí)施的“不要”“禁止”等原則性、人為控制、缺乏剛性的規(guī)定條款。在人才安全保障條款上要有具體的技術(shù)措施、人員監(jiān)督、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、懲戒對(duì)策等。

4.提升人才安全政策的執(zhí)行力度，雖然在制定人才安全政策時(shí)，應(yīng)以限制性、懲罰性政策為輔，但不意味著可弱化這方面的政策措施。相反，在制定這方面政策時(shí)，一是要豐富限制性、懲罰性政策的手段和方法，多管齊下，有行政、經(jīng)濟(jì)、輿論、道德和法律手段；二是要提升懲罰力度，實(shí)施“問責(zé)制”，應(yīng)對(duì)人才安全上出現(xiàn)問題的相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅追究、嚴(yán)厲懲處；三是要明確懲罰性政策的嚴(yán)肅性和實(shí)效性，要規(guī)定違反必懲，做到及時(shí)、有力、有據(jù)。

5.根據(jù)時(shí)代特點(diǎn)，制定相關(guān)的人才安全政策。其中，面對(duì)信息技術(shù)高速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在制定人才安全政策時(shí)必須重視技術(shù)進(jìn)步給人才安全帶來的新挑戰(zhàn)，分析技術(shù)手段在哪些方面挑戰(zhàn)人才安全，有針對(duì)性地制定相關(guān)政策，防止因技術(shù)發(fā)展帶來的人才安全問題。另外，面對(duì)人才流動(dòng)的常態(tài)化、高層次海外人才引進(jìn)的緊迫性，必須創(chuàng)新思路，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，采納已有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。例如，一些保密單位采用外圍、一般、保密，分步引進(jìn)人才的方式，可為今后人才安全政策的制定提供相關(guān)借鑒。

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院人才戰(zhàn)略與政策研究室副研究員）