人民銀行內部控制的內涵探析及現實選擇

■張福芳

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人民銀行內部控制的內涵探析及現實選擇

■張福芳

【摘要】隨著政府治理的需求日益迫切，我國逐步加大了政府內部控制理論研究和實踐探索的力度。人民銀行作為國務院組成部門，是政府內部控制的重要組成部分。因此，本文借鑒政府內部控制的理念和經驗，對人民銀行內部控制的內涵進行了探析，并提出現階段人民銀行內部控制的重要任務。

【關鍵詞】人民銀行；內部控制；內涵

一、問題的提出

近年來，我國明確提出要加強政府內控建設。財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求行政事業單位加強內部控制建設；十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求強化權力運行制約和監督體系；十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步要求強化財政資金分配使用等內部流程控制。由此可見，政府內部控制將成為推進國家治理現代化的重要制度安排。人民銀行作為國務院組成部門和中央銀行，是我國制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的宏觀調控部門，在國際國內經濟金融形勢日益復雜多變的今天，人民銀行面臨著前所未有的風險和挑戰。因此，加強其內部控制建設、推進其組織治理更是一項刻不容緩的時代命題，并且將成為政府內部控制的重要組成。

然而，我國對于內部控制的研究主要集中在公司治理與企業內部控制理論建設發展、內部控制概念辨析和界定、構建完善的企業內部控制制度、發現制度中存在的問題等方面，而且主要針對企業，對非營利組織，特別是政府部門的內部控制相關問題的研究較少。人民銀行作為我國中央銀行，應充分借鑒政府內部控制現有研究成果，深入思考人民銀行內部控制的內涵，并探索適合自身發展的內部控制框架。

二、政府內部控制的定義和特點分析

（一）政府內部控制的發展和定義

從內部控制理論的發展歷程來看，理論界和實踐界對內部控制的認識是一個含義不斷清晰完整，涵蓋范疇不斷豐富完善的過程。作為內部控制理論的最完整概括COSO報告自發布至今也經歷了十幾年的不斷補充和修改，并得到了世界各國的廣泛關注和認同，逐漸從企業管理領域應用到政府管理領域。我國審計署2006年開展的課題《政府部門內部控制研究》認為，政府部門內部控制是內部控制要素與過程的統一。從靜態角度看，內部控制是指政府部門為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，該系統由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施；從動態角度看，內部控制是政府部門為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。

（二）政府內部控制的特點與內涵

1 .政府內部控制的內涵和外延與國家結構緊密相連。

政府內部控制除了政府部門內部控制、行政事業單位內部控制或者非營利組織內部控制，還包括一個非常重要的層面，即政府層面的內部控制。政府層面的控制主要是指上級行政機關運用一定的手段，按照整體目標，規范下級行政機關對決策的執行情況和監督檢查其依法有效地行使自己職權的情況，以便及時發現和糾正執行中的偏差，確保各層級政府依據層級劃分處于可控狀態的活動。

2.政府內部控制更重視職業操守和倫理價值觀。

政府結構的復雜性決定了政府內部控制主體的多樣性，其行為具有經濟屬性和政治屬性的雙重性。各級政府要維護國家整體利益或各自地區的局部利益，而各級政府官員和職員則關注自身的經濟利益和政治利益。在經濟利益和政治利益的驅使下，許多濫用職權、貪污賄賂等職務犯罪發生，或許因為缺失職業操守，或許因為倫理價值觀產生偏差。因此，政府控制環境建設的重要內容之一就是加強職業操守與提升倫理價值觀。

3.政府內部控制的目標與企業內部控制的目標存在根本性差異。

政府部門是管理公共事務和提供公共服務的公共組織，不僅受社會、政治等環境的制約和影響，而且還應承擔一定的社會責任，它存在最根本的價值在于其代表構成政府這個共同體的公眾利益。而企業是以營利為目的組織起來的、從事商品生產和商品交換的經濟組織，理應在市場中獲取最大利潤。因此，政府更加關注公平和正義，更加關注社會效益和政治效應，而企業更關注效率和效果，更加關注經濟效益。

三、人民銀行內部控制的內涵分析

中國人民銀行在國務院的領導下，制定和實施貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，實行獨立的財務預算管理制度。人民銀行作為銀行的銀行，要管理流通中的貨幣總量，維護支付、清算和結算系統的正常運行；作為政府的銀行，獨家管理國庫賬戶，負責經理國庫；作為發行的銀行，被賦予獨家發行貨幣的權利。人民銀行系統根據行政級別分為總行、分行、中心支行、支行四個層次，不同層級之間的內部控制范圍和內容也不完全相同。借鑒政府內部控制的經驗，人民銀行應從目標、范圍和設計視角對內部控制的內涵進行界定。

（一）目標定位：是五個目標，而不是三個目標。

2014年9月GAO再次修訂的《聯邦政府內部控制準則》幾乎完全采用了COSO內部控制報告的三個目標，即運行目標、報告目標、遵循目標，這三個目標并不相同，但又是相互交叉的。人民銀行內部控制的目標也應當包含這三個基本目標，除此之外，還應考慮資產目標和戰略目標。作為國家政府部門，保護資產安全是非常重要的目標。隨著金融全球化時代的到來，各種風險和挑戰亦將接踵而至，人民銀行必須實施戰略管理來應對，同時還要根據內、外部環境因素及時調整戰略目標，不斷提升行政效率。

（二）邊界范圍：是部分控制，而不是全面控制。

從國際范圍來看，無論是企業內部控制，還是政府內部控制，都有著由會計控制向全面控制的發展趨勢。從理論上講，人民銀行內部控制的客體是非常廣泛的，涉及人民銀行各級機構、各項行政管理活動。但內部控制理念在人民銀行系統還未普及，因此其邊界不宜過寬，應當按照循序漸進的原則，圍繞人民銀行當前工作重點，有計劃、有步驟地推進內部控制建設，并逐步向全面控制發展。人民銀行應當分階段進行，控制范圍先以經濟活動為邊界，通過職責分工控制、授權審批控制、資產安全控制、會計控制、信息化控制等充分發揮對預算的制約，這本身就會直接或間接地制約、影響到其他行政管理活動，從而影響到公共政策的有效實施。

（三）設計視角：是多元視角，而不是單一視角。

通常，內部控制制度的設計視角有以下幾種：一是基于內部控制的會計控制與管理控制的視角。針對容易發生錯誤或舞弊的業務或環節來設計內部會計控制制度和內部管理控制制度。二是基于業務循環的視角。按照組織處理內部某類經濟業務的流程來設計內部控制制度。三是基于全面風險管理的視角。該設計方法來自于COSO的《企業風險管理——整合框架》，設計和運行良好的企業風險管理能夠為管理當局和董事會提供關于主體目標實現的合理保證。四是基于績效導向的視角。對一些幾乎沒有風險的支出，如果從風險導向的角度來設計內部控制，可能導致控制無效，這就可以從績效導向的視角來考慮。此外，還有基于審計的視角、基于利益相關者的視角、基于戰略導向的視角等等觀點。對于人民銀行系統而言，級別越高，戰略就顯得更加重要。因此，人民銀行內部控制設計可供選擇的視角至少包括基于績效導向、基于風險導向、基于戰略導向。三種視角可以同時運用，而且越往高一級機構，基于戰略導向的內部控制顯得越重要；越往低一級機構，基于績效導向的內部控制顯得越重要。

四、人民銀行內部控制建設的現實選擇

鑒于政府內部控制理論研究和人民銀行多層組織架構的現狀，本文認為現階段人民銀行內部控制建設應重點做好以下幾項工作：

（一）培育良好的內部控制環境。

從機構看，人民銀行內部控制具體目標有整體層面的控制目標，有分支機構的控制目標。從業務看，內部控制具體目標有日常業務方面的控制目標、有財務方面的控制目標、有法律方面的控制目標。從人員看，內部控制具體目標有決策者層面的控制目標，有管理者層面的控制目標，有員工層面的控制目標。當然，還有外部利益相關者所希望達到的特定目標。因此，首要任務是加強內部控制環境的建設，領導干部應重視內控建設，嚴于律己、率先垂范、以身作則，積極培養員工職業操守和倫理價值觀，營造一個自上而下、由內而外的良好氛圍，減少實施內控的各方阻力。

（二）完善內部控制規范制度體系。

人民銀行內部控制主要是指上級行運用一定的手段，按照整體目標，規范下級行對決策的執行情況和監督檢查其依法有效地行使自己職權的情況，以便及時發現和糾正執行中的偏差，確保各分支機構依據層級劃分處于可控狀態的活動。因此，人民銀行應積極完善現有內部控制體系，重點推行三項控制：一是分事行權，人民銀行應根據工作需要進行業務分類，以便根據不同事項明確職責分工和設定相應的管控方式，即需要明確“什么事，由誰管，如何管”。二是分崗設權，即按照事項性質、責任輕重大小、繁簡難易程度和所需人員的資格條件等因素，予以分門別類、評定等級、確定名稱，做到不相容的崗位相互分離，崗位之間相互牽制，并在此基礎上制定崗位規范。三是分級授權，即對不同級次的管控事項通過授權明確各單位、部門、崗位和人員的職責、權利和義務。

（三）完善內部控制評價體系。

人民銀行必須定期評價內部控制是否存在缺陷，從內部和外部兩個層次評價主體來進一步完善內部控制評價體系。從內部評價主體來看，主要包括三方面：一是完善人民銀行整體層面的自我評價。《聯邦政府內部控制準則》強調組織中的每一個人都在影響內部控制，因此，人民銀行內部控制應實行全局性的自我評價，全員參與、自主評價。二是完善人民銀行內部多層次的內部控制評價。這主要是基于委托代理關系應由委托人負責實施評價。考慮到專業勝任能力和評價的權威性，具體工作可由內審部門負責。三是完善政府審計機關的評價。這主要站在宏觀角度，基于社會公眾的利益，依據國家及相關部門頒布的法律法規進行的內部控制評價。此外，還應積極引入外部評價主體。如借助注冊會計師和社會公眾的評價對人民銀行進行強制性評價，最終達到推進人民銀行內部控制自我評價上升到自覺程度。

（四）建立內部控制的報告制度。

雖然我國政府內部控制相關法律法規尚未明確政府內部控制報告制度的剛性要求，但借鑒國際經驗，人民銀行應在系統范圍內建立內部控制的報告制度，再逐步向外拓展。人民銀行應要求分支機構定期逐級報告內部控制執行情況，并要求各級機構報送主要負責人簽署的本單位內部控制評價報告。此外，除涉及國家機密事宜，人民銀行應通過恰當的途徑，讓社會公眾通過公開渠道獲取這些報告，接受社會監督，不斷增強中央銀行治理的透明度。

參考文獻

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（作者單位：中國人民銀行揚州市中心支行）