營口市土地流轉問題及對策研究

趙丹

[摘要]農村土地流轉是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。營口市的土地流轉存在流轉規模有限、流轉規范性和穩定性不夠等一系列問題，完善土地流轉服務體系、創新土地流轉模式、提高土地流轉規范程度、發展壯大新型農業經營主體、健全社會保障體系、加大政策扶持力度、加強宣傳培訓等，是加快農村土地流轉的有效措施。

[關鍵詞]土地流轉；流轉模式；流轉市場；營口市

農村土地流轉打破家庭聯產承包下傳統分散經營種植模式帶來的發展瓶頸，提升了土地的綜合效益，凸顯規模經營優勢，促進了農業品牌化發展，增強了市場競爭能力，為現代農業發展不斷注入新活力。近年來，營口市積極探索農村土地流轉的新途徑，采取轉讓、租賃、入股等形式帶動企業、合作社、農戶“互利多贏”，實現了土地集約化、規?；洜I，促進了農村經濟的發展。但是，必須清醒地看到，土地流轉中仍存在一系列問題，制約著土地承包經營權的有序流轉。

1土地流轉中存在的主要問題

（1）流轉面積小、土地分散，沒有形成規模

截至2013年年末，營口市共簽訂流轉合同份數10855份，涉及家庭承包耕地流轉總面積10.4萬畝，僅占家庭承包耕地面積的6.6%，同期遼寧省土地流轉面積占家庭承包耕地總面積已達到21.2%，全國土地流轉面積已占家庭承包耕地總面積的26%。并且，目前營口市尚有182萬畝耕地分散掌握在140.8萬農民手中，人均占有耕地面積僅1.3畝，在大片土地流轉中經常出現部分農戶不愿轉讓的情況，致使成片土地集中難，形不成規模，很難創新生產方式以及招商開發。

（2）土地流轉還沒有形成完整的市場體系

媒介流轉雙方的中介服務組織建設緩慢，截至2013年年末，遼寧省建立了286個土地承包經營權流轉市場，覆蓋了25.75%的鄉鎮，而營口市僅建成熊岳鎮土地承包經營權流轉市場一個。農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作，也存在著機構不全、人員短缺、沒有仲裁經費的問題。從2010年1月1日《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》實施以來，尚未開展土地承包糾紛仲裁。土地流轉市場和仲裁機構的缺失使土地供求信息的傳播受阻，土地流轉的自發性、隨意性、盲目性加大，影響了土地流轉的速度、規模和效益，延緩了土地流轉的進程，不利于土地資源的優化配置，同時也不能及時地保障土地流轉雙方的權利和利益，制約了土地流轉的健康發展。

（3） 土地承包關系存在著不穩定、不規范因素

少數村組存在著農戶承包合同記載面積與實際不符、邊界不清以及承包地登記簿記載不完整，甚至丟失等問題。部分新型農業經營主體與農戶之間簽訂的土地流轉合同，文本不規范。一些流轉雙方不簽訂合同，只以口頭方式承諾。土地流轉操作程序仍需規范，農民分享土地流轉增值效益形式單一，“以租代征”、“以轉代征”現象時有發生。

（4）土地流轉缺乏優惠政策支持

各縣區都開展了土地流轉工作，但沒有統一的優惠政策，已有的政策也不夠具體，可操作性和有效性差，缺乏政策的吸引力。在為規模經營戶提供技術服務、土地承包經營權抵押，土地流轉稅費減免等方面沒有明確的政策規定，從目前看，存在著扶持力度不大不廣、扶持效果不明顯等問題，影響了農民開展土地流轉的積極性。農村金融存在對土地流轉支持不足的現象。在全市10家涉農銀行機構中，將營業網點設置至鄉鎮的只有5家，遠遠不能適應農村土地流轉多層次的信貸需求。

（5）新型農業經營主體致富帶動作用不明顯

很多村農民專業合作社沒有開展活動，或沒有吸收農戶加入，仍然處于發展培育初期階段。大部分經營主體與農戶之間是松散型的合作關系。多數經營主體規模小、實力弱，處于出售原料或初級農產品的階段，產業鏈條難以向生產環節全程拓展。農業生產資金需求量大，而銀行貸款的門檻又較高，種養大戶和家庭農場融資難。

（6）農民對土地觀念尚未完全改變

從土地出讓方看，由于社會保障水平不高，當前土地仍然具有較強的社會保障和就業功能，是農民生存的“底線”，成為農民的最后保障。因此，有的農戶對土地有感情不想流轉，不愿意放棄勞作；有的農戶對政策和經濟形勢存在顧慮，怕簽訂長期流轉合約吃虧；有的農戶怕土地承包經營權流轉后成為“失地、失業、失去生活來源”的三無人，寧愿自己粗放經營或找人代耕也不愿將土地流轉出去。對土地受讓方來說，除了害怕農戶單方面違約，不敢大膽投入和擴大規模外，還面臨市場風險和自然災害等多重考驗，種糧效益低與耕地非糧化也存在選擇性矛盾。

2推動城鎮化進程中土地流轉的對策建議

（1）加強宣傳培訓，廣泛營造土地流轉氛圍

農民是土地流轉的主體，必須激發農民參與的積極性，才能更好地開展土地流轉工作。在各個農民科技、技術培訓中加入土地流轉知識普及課，以村級為單位設立農村土地承包及流轉咨詢臺，宣傳普及土地流轉知識，讓農民充分了解土地流轉的相關政策和措施。講清流轉模式、流轉程序過程、流轉長期效果、流轉涉及的權利和義務等，幫助農民算好經濟賬、看到土地流轉帶來的好處，大力宣傳各地區土地流轉增收致富的典型，讓農民消除誤解，放心流轉。

（2）加快交易市場、中介和仲裁機構建設，完善土地流轉服務體系

在充分尊重市場主導作用和農民主體地位前提下，規劃好市場流轉交易中心、政府流轉服務機構、社會中介組織功能定位，形成集政策指導、信息發布、合同簽訂、風險防控、糾紛處理等全方位的土地流轉服務體系。一是要建立多層次、多形式、多渠道的土地流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向種植集中，促進規模經營。二是要建立土地流轉市場中介組織，強化中介服務功能。以鄉鎮一級政府為依托，建立土地流轉服務中介組織，并穩步發展民間中介組織，為土地流轉提供土地政策、流轉方式、信息傳遞、法律咨詢等項目服務。鄉鎮政府要充分利用主管土地承包合同的有利條件，設立相應部門主動承擔中介服務的職能，制定公平合理的交易規則，切實保護當事人雙方合法權益，幫助農民用活土地使用權，提高土地經營效益。

（3）以中心城鎮為試點，創新土地流轉模式

一是根據營口市城鎮不同區域資源環境承載能力、城鎮化發展基礎和潛力，統籌謀劃一批中心鎮，確定工礦、交通、旅游、商貿及農貿等不同類型小城鎮，據此明確營口市小城鎮發展方向。二是以這些中心城鎮為試點，創新土地流轉模式，完成農業適度規模經營，走出一條農村勞動力轉移和農業規?；?、組織化良性互動的現代農業發展道路，并向全社會發布土地流轉招商公告，優中選優挑選實力強、信譽好的企業與農戶對接，使農戶出讓土地收益得到保障，解決離地農民的后顧之憂。

（4）提高規范化程度，推動土地流轉的有序進行

根據國家、省、市土地流轉政策意見，制定和完善實施細則，規范土地承包管理、規范土地流轉合同、規范土地流轉程序、規范政府行為，促進依法、穩妥、有序開展農村土地承包經營權流轉。增強流轉主體的風險防控意識，主動登記備案，保障流轉雙方合法權益，提高農村土地流轉規范化程度。按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，以及通過土地經營權入股、托管等方式，發展多種形式的適度規模經營。通過完善農地流轉法規，防止某些市場主體之間通過不同形式和程度的協議與聯合，達到控制農地和獲得高額壟斷利潤的目的，以保護競爭和維護社會公眾利益。

（5）發展壯大新型農業經營主體，充分發揮對土地流轉的牽動作用

進一步發揮合作社對農民的引領和吸附功能，鼓勵農民合作社發展農產品加工業務，創新農業產業鏈組織形式和利益聯結機制，構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多分享產業鏈增值收益。壯大合作組織，以“建設規范化、生產標準化、經營品牌化、服務信息化、產品安全化”為目標，推動農民合作社以法人身份按產業鏈、產品、品牌等組建聯合社，著力打造一批大社強社。提倡扶強龍頭企業，鼓勵龍頭企業以“公司+基地+農戶”或訂單農業的方式參與農村土地承包經營權流轉，與農戶建立緊密型利益聯結機制。進一步發展種養大戶，積極培育發展規模大戶集群，促使龍頭企業主動聯系種養大戶，并給大戶相應的投入支持扶助，建立企業原料基地，然后再由大戶帶動周邊農戶，穩步擴張規模化經營面積。有效解決農戶及新型農業經營主體抵押難、貸款難的瓶頸問題，為培育和壯大土地流轉主體提供有力支持。

（6）健全農村社會保障體系，構建土地流轉權益保障機制

加快建立失地農民基本養老保險、基本醫療保險和基本生活保障等農村社會保障體系。合理調整征地補償標準和土地增值收益中的分配比例，使農民能夠分享土地增值的利益。將補償款分為基礎補償和增值補償兩部分，基礎補償款在征地時一次性支付給農戶，增值補償款可作為農戶入股項目的股金或繳納社會保險金，解決后續生活、醫療和養老保障。提高農村最低生活保障、養老保險等社會保障水平，逐步弱化土地的保障功能，解除土地流出者的后顧之憂。同時還有建立失地農民就業保障制度，加強對失地農民的技術培訓和職業教育，加大失地農民轉移就業培訓力度，實施稅費減免、提供小額貸款擔保等積極的就業促進政策。擴大農業保險服務范圍，增加和延伸保險品種，提升規模經營戶抵御風險的能力。建立和完善失地農民信訪、舉報、法律援助等方面的法律保障機制，暢通失地農民信訪、舉報、行政訴訟渠道。

（7）加大扶持力度，創造良好的土地流轉環境

一是加大財政資金投入來扶持農村土地流轉，如：采取減免營業稅、政府注資或補充涉農金融機構的資本金等措施來加大財政資金對農村土地流轉的支持力度。二是及時出臺土地流轉的相關獎勵政策，對土地流轉業績較好的鎮村、直接參與流轉工作的鎮村相關人員、有關中介服務組織及帶動效應明顯的業主給予一定的資金獎勵，進一步促進土地流轉，加快土地規?；⒓s化、專業化經營的步伐。三是對利用流轉土地搞高效農業、規模農業的優先立項、優先扶持，鼓勵專業大戶和家庭農場與農業產業化龍頭對接，提升農產品品質，拓寬農產品銷售渠道。四是通過健全土地使用權的評估、抵押、轉讓機制，增加資金投入和完善農村信用體系建設，加大金融對土地流轉的支持力度。

參考文獻：

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