加強審計能力建設，實現審計監督全覆蓋途徑的研究

黃子明

摘 要 審計全覆蓋是新形勢下完善國家治理的要求，是審計保障和監督的全方位“升級”。審計全覆蓋包括對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任審計的全覆蓋。目前，實現審計全覆蓋面臨的主要困難和問題有審計力量不足、審計管理模式和審計組織方式不盡適應、審計方法及技術手段相對滯后、審計隊伍專業勝任能力差距較大等。必須強化審計能力建設，通過改革創新體制機制，加強審計隊伍的增量提質升級，創新審計方法和審計技術手段，強化國家審計、內部審計、社會審計“三輪驅動”等途徑和對策，提升審計能力，推進審計全覆蓋。

關鍵詞 審計監督 審計全覆蓋 審計能力 創新

審計監督是黨和國家監督體系中的重要組成部分，在依法治國中有著重要地位和作用。黨的十八屆四中全會在“中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”中，明確提出要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，賦予了審計工作新的內涵和要求。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，就完善審計制度，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理，推進審計職業化建設，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，切實推進審計全覆蓋等重大問題做出了決定。

一、實現審計全覆蓋面臨的主要困難和問題

審計全覆蓋是新形勢下完善國家治理的要求，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求，是審計保障和監督的全方位“升級”。對審計機關來說，既是機遇又是挑戰。從目前的實際情況來看，實行審計全覆蓋還面臨著不少困難和問題，主要有：

（一）審計任務繁重與審計力量嚴重不足矛盾突出

審計全覆蓋任務重，要求高，而目前各級審計機關的人力資源十分有限，審計力量不足的矛盾非常突出，以現有的審計力量，實現審計全覆蓋的目標，審計任務和難度是非常大的。

（二）審計計劃管理模式和審計組織方式與審計全覆蓋要求不盡適應

由于體制、機制等原因，國家審計對象分屬中央和省、市、縣各級地方審計機關管轄，在審計的計劃管理和審計項目組織管理上，不免存在條塊分割、力量分散等情況，這種“分灶吃飯”的審計計劃管理模式和審計項目管理方式與審計全覆蓋的要求不盡適應。

（三）審計方法、技術手段相對滯后

隨著經濟社會的發展以及信息化的快速發展，以往的審計方法和技術手段已不適應新的形勢的要求。但由于受自身條件所限，地方審計機關的審計方法和審計技術手段相對滯后，與國際、國內先進的審計方法和審計技術手段相比存在著巨大的差距。

（四）審計隊伍專業勝任能力與審計全覆蓋的要求差距較大

審計全覆蓋對審計人員的知識、經驗、技術、能力提出了新的更高要求，需要更多的一專多能型的復合人才和高端人才。但目前地方審計機關審計隊伍專業結構比較單一，審計人員以財務會計專業為主，投資融資、環境保護、法律、計算機、工程、經濟管理等專業人員偏低，復合型高素質的審計人才非常缺乏，專家型審計人才更是寥寥無幾。

從以上分析可見，制約審計全覆蓋實現的主要矛盾是審計能力的差距。實現審計全覆蓋，必須要抓住主要矛盾破解難題，強化審計能力建設。

二、加強審計能力建設，推進審計全覆蓋的途徑和對策

（一）改革創新體制機制，提升審計能力

（1）加大改革創新力度，突破制度瓶頸，進一步完善審計制度。要認真落實并執行中央出臺的關于完善審計制度若干重大問題的框架意見，以及關于實行審計全覆蓋的實施意見等相關配套文件，創新體制機制，強化審計隊伍建設，提升審計能力和水平。逐步形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。

（2）創新審計資源管理方式，優化審計資源配置。一是要加大資源整合力度，科學統籌，合理配置審計資源，整合審計力量，對重大的全國性、行業性、區域性的審計項目，加強各專業、跨區域聯合審計和協作，統一組織、整體作戰，條塊結合，發揮各自優勢，形成規模效應。二是各審計機關要優化機構設置，合理調整和搭配審計力量。在充分利用已有審計成果、協助外調有關資料等方面加強合作，相互支持。

（3）創新審計計劃管理，實現審計計劃全覆蓋。要提高審計項目計劃制定的科學性。在摸清審計對象底數的基礎上，建立分行業、分領域審計對象數據庫，分類確定審計重點和審計頻次，編制中長期審計項目規劃和年度計劃，消除審計監督盲區。要把握審計對象、審計范圍、審計重點，重復審計，實行審計計劃的全覆蓋。

（4）創新審計組織方式，提升整體工作效能。一是靈活運用“上審下”、“交叉審”、統一編組、扁平化管理等行之有效的組織方式，既保障審計的獨立性，又提高工作效率。二是將“上審下”與“同級審”、“交叉審”與“聯合審”，“就地審”與“送達審”，“事后審”與“事中審”及“分階段跟蹤審”有機結合，做到一審多項、一審多用、一審多果，減少重復進點、重復取證、重復征求意見等環節。三是充分利用行業審計和專項審計調查覆蓋面廣、涉及單位多的優勢，集中力量，重點突破，全面揭示和反映問題，發揮審計監督的整體性和宏觀性作用，增強審計監督整體效能。

（二）加強審計隊伍的增量提質升級，提升審計能力

（1）增加審計人員編制和聘請專家，充實審計力量。要根據審計工作的任務量，科學測算審計機關人員編制總量，充實審計機關尤其是基層審計機關人員力量，解決審計工作任務量與人員規模比例嚴重失調的問題。建立相關經濟領域專家庫，聘請專家參加審計工作，特別是對專業技術性較強的科技創新、工程建設、環境保護、生態環境評估、經濟與社會發展規劃、計算機信息技術等經濟領域的審計工作，不求所有，但求所用，緩解審計任務重與審計力量不足的矛盾。

（2）改進審計人員準入制度，優化審計隊伍結構。完善審計機關人員準入制度，一是根據公務員法和審計職業特點，建立適應審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業技術類公務員職務序列。二是構建多元化結構審計隊伍，引進和充實高層次、高素質、多門類、復合型的專業人才，包括法學、經濟學、管理學、統計學、信息化技術、工程建設、環境保護等多學科的專業人才，擴大有實際經濟工作經驗的人員的比例。三是加強審計人才交流和崗位交流力度。審計機關主要負責人要異地任職，避免受地域、人情等社會因素的影響，保證審計獨立性。上下級審計部門之間、審計機關與經濟管理部門人員之間通過交流任職、掛職鍛煉、輪崗交流等形式，拓寬審計人員的視野和知識面，培養復合型人才。

（3）完善審計干部教育培訓機制，提高審計人員的專業能力。增強審計干部教育培訓的系統性、計劃性和科學性。采取分級管理、分類培訓等辦法，滿足審計人員不同層次的學習需求，立足審計工作實際，加大案例教學、審計模擬實驗室及網絡培訓學習平臺的應用和推廣力度，不斷提升審計人員的實戰技能，拓展思路、開闊視野，盡快提升專業能力。

（4）推進審計職業化建設，建立具有審計職業特點的審計人員管理制度。根據審計職業特點，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業保障機制，確保審計隊伍的專業化水平。實施審計人員職稱與薪酬待遇掛鉤的辦法，提高審計干部隊伍的職業化水平和履職能力。

（三）創新審計方法和審計技術手段，提升審計能力

（1）創新審計技術手段，構建大數據審計工作模式。推進審計信息化建設，加強計算機數據審計和計算機輔助審計。適應大數據審計需要，構建國家審計數據系統和數字化審計平臺，逐步建立審計數據中心，依托大數據分析平臺，運用大數據技術，加大業務數據與財務數據、單位數據與行業數據以及跨行業、跨領域數據的綜合比對和關聯分析力度，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，擴大審計監督的廣度和深度，提高審計效率。

（2）創新審計方法，提高審計質量水平。改變過去“眉毛胡子一把抓”、“賬簿憑證全面翻”的陳舊方法，創新審計方法。一是運用審計重要性與審計風險理論，以及審計風險模型，準確判斷審計重要性水平，評估審計風險并采取應對措施，突出審計重點。二是以內控制度測評為入口，對被審計單位內控制度的健全性、符合性進行測評，找準內控薄弱環節和審計突破口。三是以資金流向為主線，向資金收付的單位、環節和項目延伸，順藤摸瓜，發現問題，揭露嚴重違法違紀問題和查處大案要案。四是對涉及經濟安全的重點領域的重點資金實行動態風險監測，實現審計監督關口前移。

（3）突出重點，打造財政審計、經濟責任審計、投資審計三個綜合性審計平臺。一是構建財政審計平臺。按照財政審計大格局的要求，以預算執行審計為主體，囊括部門預算執行審計、專項資金審計、社保資金審計、稅收征管審計等專業審計，豐富預算執行審計內容。二是構建經濟責任審計平臺。將經濟責任審計與預算執行審計、財政財務收支審計、績效審計、專項審計結合起來。三是構建政府投資審計平臺，將招標控制價審計、全程跟蹤審計、竣工決算審計結合起來。擴大審計覆蓋范圍，放大審計效應，提高審計效率。

（四）國家審計、內部審計、社會審計“三輪驅動”，提升審計能力

國家審計、內部審計、社會審計這“三駕馬車”構成了我國審計監督體系，要在國家審計主導下，充分發揮內部審計、社會審計的作用，“三輪驅動”，形成審計機關、內部審計、社會審計共同作戰的整體合力。

一是要加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用。要按審計法的規定，加強對內部審計工作的業務指導和監督，強化內審機構和隊伍建設，把內部審計作為國家審計的“第一道防線”，有針對性、有重點地指導內部審計機構有效地開展工作，合理運用內審成果，為審計機關的深度審計創造條件、奠定基礎。一些大的行業審計或審計調查可以抽調內審人員參加，采取“以審代培”、“并肩作戰”的實戰培訓方式。運用好內部審計力量開展審計基礎性工作和督促審計整改，提高審計監督成效。

二是有效利用社會審計力量。特別是在專業技術性較強的投資建設項目審計、資源環境審計、經濟責任審計、績效審計上，靠審計機關自身技術力量難以完成，可以采取聘用制、購買社會服務等方式，充分利用社會審計力量，彌補國家審計人員不足和專業化程度不足。一方面，審計機關可以根據有關規定，除涉密項目外，根據審計項目實施需要，向社會購買審計服務；另一方面，在審計力量不足、相關專業知識不能滿足審計工作需要時，從外部聘請相關專業人員參與審計。

（作者單位為廣州城建職業學院）

參考文獻

[1] 中共中央辦公廳，國務院.關于完善審計制度若干重大問題的框架意見[S]. 2015.

[2] 中共中央辦公廳，國務院.關于實行審計全覆蓋的實施意見[S]. 2015.

[3] 國務院.關于加強審計工作的意見[S]. 2014.

[4] 劉家義.在2014全國審計工作會議上的講話[Z].

[5] 遼寧省審計廳.關于審計監督全覆蓋研究[J].審計署《審計工作通訊》，2015 （4）.

[6] 藍佛安.積極探索、努力實現審計監督全覆蓋[J].審計署《審計工作通訊》， 2015（1）.

[7] 嚴暢.實現審計全覆蓋的初步探討[J].審計月刊，2014（3）.

[8] 李厚喜.推動國家審計監督全覆蓋的思路與建議[J].審計月刊，2014（2）.