準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)框架設(shè)計(jì)

嚴(yán)華東 豐景春 薛 松 李欣蓬

(河海大學(xué)，南京211100)

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)框架設(shè)計(jì)

嚴(yán)華東 豐景春 薛 松 李欣蓬

(河海大學(xué)，南京211100)

PPP模式已經(jīng)成為公共供給的主要工具之一，PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償問(wèn)題是PPP模式可持續(xù)應(yīng)用的重要問(wèn)題之一。本文對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋?zhuān)⒃敿?xì)分析了目前PPP項(xiàng)目補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問(wèn)題，進(jìn)而從PPP項(xiàng)目補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)定位、補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施等方面提出補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施框架，具有一定的理論和實(shí)踐意義。

PPP項(xiàng)目 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性 基礎(chǔ)設(shè)施 補(bǔ)償機(jī)制

一、引言

中國(guó)正處于高速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，2011年全國(guó)的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村人口，比例達(dá)到了51.27%，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到60%以上[1]。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，中國(guó)成為全球最大的基建市場(chǎng)。我國(guó)民間資本存量巨大，但投資渠道較為狹窄。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，大量民間資本沒(méi)有合適的投資方向；另一方面，積極的財(cái)政政策逐漸淡出，公共項(xiàng)目缺乏足夠資金；另外由于地方債嚴(yán)重，已經(jīng)危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遇到瓶頸。隨著2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的頒布，新的投資體制正在逐步形成和確立，我國(guó)新一輪投資體制改革得以啟動(dòng)并開(kāi)始向縱深推進(jìn)。在公共項(xiàng)目融資建設(shè)中引入、完善和規(guī)范公私合作并有效地利用民間資本的重要性日益凸顯。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也提出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”。2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及最近國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》都多次提及PPP模式。9月，財(cái)政部發(fā)布76號(hào)文，表明財(cái)政部門(mén)已為PPP模式大開(kāi)綠燈。住建部同時(shí)推出《關(guān)于在城鎮(zhèn)市政公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會(huì)力量合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))和財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕 76號(hào))的相關(guān)要求，各省積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資渠道，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變政府職能。

在此過(guò)程中，PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制作為公私雙方目標(biāo)一致、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的本質(zhì)體現(xiàn)，成為業(yè)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制的框架設(shè)計(jì)進(jìn)行研究，對(duì)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制從理論上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋?zhuān)瑢?duì)PPP項(xiàng)目補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，對(duì)PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對(duì)其實(shí)施提出相應(yīng)的政策建議。

二、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的必要性

(一)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)務(wù)效益不明顯，投資回報(bào)率相差較大，總體收益率不高

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接為生產(chǎn)類(lèi)行業(yè)和人民生活提供服務(wù)，一般沒(méi)有直接的物質(zhì)產(chǎn)品產(chǎn)出，此類(lèi)項(xiàng)目壟斷性較強(qiáng)，只能在特定的條件下參照市場(chǎng)模式運(yùn)作。這類(lèi)項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益不明顯，但社會(huì)效益顯著。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有其一般特點(diǎn)如建設(shè)周期長(zhǎng)、投資成本高、資產(chǎn)盈利率低等，總體收益率不高，如果基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收入不能覆蓋成本和合理預(yù)期收益，考慮基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，應(yīng)給予投資者相應(yīng)補(bǔ)償。

(二)對(duì)于部分特許經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，限于特殊的中國(guó)情境，需要對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目雖然投資回報(bào)率不高，但是回報(bào)相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)資本方可以接受也樂(lè)于接受。但是，限于特殊的中國(guó)情境，政府的信用得不到有效保障，甚至政府例行換屆都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境改變，加之社會(huì)信用體系不完整，建筑行業(yè)的一些固有問(wèn)題存在(如墊資承包，延期付款等)，社會(huì)資本很難接受完整的特許經(jīng)營(yíng)期，據(jù)本團(tuán)隊(duì)研究得出考慮中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期一般為計(jì)算最長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期的60%，特許經(jīng)營(yíng)期的縮短，社會(huì)資本得不到對(duì)應(yīng)的投資回報(bào)，即涉及到針對(duì)該類(lèi)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償問(wèn)題。

(三)特殊的風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)，基于合同約定，應(yīng)予以補(bǔ)償

這類(lèi)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償問(wèn)題并非一定存在和發(fā)生，而是基于PPP協(xié)議，在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，事實(shí)發(fā)生相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，由政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)事件的費(fèi)用補(bǔ)償以及涉及到的出資責(zé)任，以保證社會(huì)資本的財(cái)務(wù)穩(wěn)定和項(xiàng)目公司的有序運(yùn)營(yíng)，如公共服務(wù)需求不足風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)公眾的實(shí)際需求低于預(yù)期，這種風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常出現(xiàn)在兩類(lèi)項(xiàng)目中：一是收費(fèi)交通項(xiàng)目，有如地鐵(輕軌)、隧道、高速公路等項(xiàng)目，由于客流量未達(dá)到預(yù)期，政府通常要承擔(dān)差額補(bǔ)償；另一類(lèi)是含購(gòu)電協(xié)議的發(fā)電PPP項(xiàng)目，如果發(fā)電量遠(yuǎn)大于需求量，政府亦需補(bǔ)足差額。

(四)政府部門(mén)和私人部分對(duì)補(bǔ)償?shù)睦鏇_突導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償談判困難

目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償，社會(huì)資本出于謹(jǐn)慎投資考慮，希望按照財(cái)政部文件的規(guī)定(《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)“21號(hào)文”))將PPP項(xiàng)目列入政府的中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，而項(xiàng)目發(fā)起政府部門(mén)則希望社會(huì)資本能夠共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)(實(shí)際是民間資本擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn))，政府不愿輕易動(dòng)用10%的還款額度，雙方均在自身角度考慮項(xiàng)目補(bǔ)償問(wèn)題，限于利益點(diǎn)不同，因此涉及PPP項(xiàng)目的談判很困難。

三、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)解釋

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目具有自然壟斷性，因此具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一般特征，決定了該類(lèi)項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)會(huì)帶動(dòng)很多產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，如制造業(yè)、建筑業(yè)和金融業(yè)等，其投資規(guī)模的擴(kuò)大，供給效率的提高，會(huì)給很多產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和市場(chǎng)，而這些產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展反過(guò)來(lái)也會(huì)刺激基礎(chǔ)設(shè)施的需求，從而形成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資的乘數(shù)效應(yīng)，此外，基礎(chǔ)設(shè)施的供給應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相匹配，應(yīng)適應(yīng)城市的發(fā)展速度。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目有投資收益機(jī)制，公眾利益關(guān)切度高，壟斷性強(qiáng)，政府進(jìn)行價(jià)格規(guī)制，不是充分競(jìng)爭(zhēng)的、完全的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，該類(lèi)項(xiàng)目的準(zhǔn)公共物品性和外部經(jīng)濟(jì)的存在導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，它為政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)提供了依據(jù)。為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資的積極性和創(chuàng)造性，吸引更多的社會(huì)資本投資準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，政府的重要職責(zé)是運(yùn)用財(cái)政支持、價(jià)格、稅收、金融等經(jīng)濟(jì)手段，為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目提供必要的政策支持,而通過(guò)項(xiàng)目補(bǔ)償將原來(lái)經(jīng)濟(jì)上可行財(cái)務(wù)上不可行的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)上和財(cái)務(wù)上均可行的項(xiàng)目即是政府打破市場(chǎng)失靈的措施之一。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資最終形成固定資產(chǎn)，該類(lèi)項(xiàng)目有一個(gè)基本特征就是投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng)，沉淀成本大，如以地鐵項(xiàng)目為例，每公里造價(jià)達(dá)到4-6億元，一般特許經(jīng)營(yíng)期在25-30年。較大的項(xiàng)目投資額，較強(qiáng)的資產(chǎn)專(zhuān)用權(quán)，較高的沉淀成本決定了準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資進(jìn)入和退出壁壘均較高，合理的項(xiàng)目補(bǔ)償能夠激勵(lì)社會(huì)資本投資準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。

帕累托效率準(zhǔn)則為我們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提供了一種理想化的資源配置狀態(tài)，即任何資源重新調(diào)整使得某些人的境況變好，同時(shí)又不使得任何一人的境況變壞，這樣的資源配置是最有效率的。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可以把帕累托效率準(zhǔn)則解釋為：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任何措施都應(yīng)為所得大于所失，或從全社會(huì)的角度來(lái)看，宏觀上的所得大于微觀上的所失，長(zhǎng)遠(yuǎn)收益大于短期損失。建立準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制，就是要兼顧政府、公眾和社會(huì)資本的利益，既要保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，也要考慮社會(huì)資本的合理收益，讓社會(huì)資本愿意投入去改善基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，以實(shí)現(xiàn)效率和公平的雙贏。

雖然從短期看，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施可能會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，如果地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到改善，勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會(huì)福利，而且給予一定的財(cái)政補(bǔ)償，可以減輕使用者的付費(fèi)壓力。建立補(bǔ)償機(jī)制就是要將原來(lái)經(jīng)濟(jì)上可行財(cái)務(wù)上不可行的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)上和財(cái)務(wù)上均可行的項(xiàng)目，如果沒(méi)有必要的財(cái)政補(bǔ)償，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不能投資建設(shè)和高效運(yùn)營(yíng)，最終會(huì)導(dǎo)致雙方的社會(huì)福利下降。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制能在兼顧公平的原則下，實(shí)現(xiàn)帕累托效率改進(jìn)。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目自身的項(xiàng)目屬性決定了項(xiàng)目的收益不能彌補(bǔ)項(xiàng)目的投資，且進(jìn)入壁壘高，但是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)和城市發(fā)展相匹配，該類(lèi)項(xiàng)目具有較好的正外部性，能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成乘數(shù)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，因此，建立準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制能夠降低項(xiàng)目的進(jìn)入壁壘，提高總體社會(huì)福利，提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率。

四、PPP項(xiàng)目補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問(wèn)題分析

(一)政府過(guò)度保證，難以對(duì)相應(yīng)的補(bǔ)償條款進(jìn)行履約

實(shí)踐中，政府部門(mén)由于缺乏理論指導(dǎo)以及欠缺實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出于吸引社會(huì)資本的初衷，給予社會(huì)資本過(guò)多的政府保證和承諾，一方面加大了政府的履約責(zé)任和履約風(fēng)險(xiǎn)，另一方面客觀上也加大了政府的履約成本，超出了政府的履約能力。從社會(huì)資本考慮，政府失信的風(fēng)險(xiǎn)也大大增加，一旦政府不能信守承諾，完成事先的政府保證，如拒絕按事先承諾的購(gòu)買(mǎi)量和購(gòu)買(mǎi)價(jià)格進(jìn)行履約，則社會(huì)資本難以收回投資，政府信用風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生。

(二)提前終止的項(xiàng)目，補(bǔ)償實(shí)踐中相差較大

由于不同項(xiàng)目的具體情況不同，提前終止的原因也各有不同，如福建泉州刺桐大橋提前終止的原因是出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)困難；某省威立雅水務(wù)項(xiàng)目由于出現(xiàn)環(huán)境污染事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止；延安東路隧道項(xiàng)目、南京地鐵2號(hào)線項(xiàng)目、長(zhǎng)春匯津污水處理等項(xiàng)目政府提前回購(gòu)[2](本文所指提前終止的項(xiàng)目并非項(xiàng)目爛尾，而是指由于合作方的原因或者不可抗力因素導(dǎo)致不得不提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或者政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)的情況)。從各地提前終止的項(xiàng)目補(bǔ)償情況來(lái)看，相差較大，社會(huì)資本的利益受損，有的企業(yè)甚至不得不申請(qǐng)破產(chǎn)。

(三)合作目標(biāo)差異的項(xiàng)目，補(bǔ)償額度較大

政府部門(mén)和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目發(fā)起時(shí)，各自利益訴求不同。政府部門(mén)希望通過(guò)PPP模式引入和利用社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而社會(huì)資本則希望通過(guò)其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或者壟斷特許經(jīng)營(yíng)盡可能多地獲得投資回報(bào)，雙方在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配等方面要求迥然不同，導(dǎo)致雙方背離目標(biāo)一致的雙贏初衷，甚至表現(xiàn)為對(duì)立，談判和訴訟，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。國(guó)家體育場(chǎng)是典型的準(zhǔn)公益性PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目前期，政府直接確定了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案，過(guò)多考慮了奧運(yùn)期間的使用情況而忽視了社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)期需求，后期場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)欠佳，社會(huì)資本收益不佳，導(dǎo)致北京市政府提供了18.154億元的政府補(bǔ)償。

(四)項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制缺乏激勵(lì)作用，補(bǔ)償額度較大

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的屬性決定了補(bǔ)償?shù)谋匾裕瑢?shí)踐中，一方面，由于PPP項(xiàng)目合同缺少補(bǔ)償約定或約定模糊；另一方面，現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制缺乏彈性，以固定的補(bǔ)償測(cè)算為主，存在“多虧多補(bǔ)，少虧少補(bǔ)”的弊端，缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目公司存在逆向選擇，很少更新設(shè)備，較少采用新技術(shù)，疏于提高自身管理水平，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)效果不好，客觀上導(dǎo)致補(bǔ)償額度增大。

五、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)設(shè)計(jì)思路

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制就是研究準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中各利益相關(guān)者之間相互影響、相互作用的規(guī)律，通過(guò)一定的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償路徑的設(shè)計(jì)，把各利益相關(guān)者有機(jī)地聯(lián)系在一起，保證政府和社會(huì)資本各自的利益均等化同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制主要包括補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩亍⒀a(bǔ)償?shù)念~度測(cè)算、補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑(補(bǔ)償目標(biāo)和原則、補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償方式等)，其中補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩亍⒀a(bǔ)償?shù)念~度測(cè)算筆者已另撰文，在此不贅述。機(jī)制的運(yùn)行是以一定的規(guī)則和約束關(guān)系為前提，如果缺乏足夠的強(qiáng)制力和監(jiān)督機(jī)制，已制定的準(zhǔn)則就很容易遭到破壞，很難保證效率和公正，補(bǔ)償機(jī)制就會(huì)失效。因此必須發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，通過(guò)政府建立各種法律、法規(guī)和政策制度，來(lái)維護(hù)秩序的有序化，并且為保證PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)督。

因此構(gòu)建準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制需沿著以下思路：(1)識(shí)別補(bǔ)償主客體；(2)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)定位；(3)制定補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t；(4)選擇補(bǔ)償模式與方式；(5)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。

(二)總體框架(圖1)

(三)補(bǔ)償主體和客體

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償主體是政府，補(bǔ)償?shù)目腕w是項(xiàng)目公司，因此補(bǔ)償?shù)牟┺囊苍谡晚?xiàng)目公司之間展開(kāi)。政府一般包括項(xiàng)目發(fā)起單位(如果該項(xiàng)目是政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)(一般是行業(yè)部委(廳或局))，項(xiàng)目牽頭單位(一般為財(cái)政部門(mén))，項(xiàng)目審批單位(財(cái)政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)和相關(guān)部門(mén))，其中財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金的審批和管理。一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的補(bǔ)償主體是地方政府，當(dāng)PPP項(xiàng)目為重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目或流域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償主體即為中央政府和地方政府。

補(bǔ)償客體與項(xiàng)目補(bǔ)償方式相關(guān)，如PPP項(xiàng)目采用直接補(bǔ)償方式，則PPP項(xiàng)目補(bǔ)償客體是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的使用者，如PPP項(xiàng)目采用間接補(bǔ)償方式，則PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償客體是項(xiàng)目公司。根據(jù)項(xiàng)目公司的股東構(gòu)成不同，補(bǔ)償受益人有所差異，如項(xiàng)目公司由社會(huì)資本單獨(dú)成立，則項(xiàng)目補(bǔ)償受益人即為社會(huì)資本，如項(xiàng)目公司有政府和社會(huì)資本共同出資成立，則項(xiàng)目補(bǔ)償受益人為政府和社會(huì)資本，但是，政府不是實(shí)體單位，不接受補(bǔ)償，因此政府部分的補(bǔ)償由社會(huì)公眾享有。

(四)補(bǔ)償目標(biāo)和原則

1.補(bǔ)償目標(biāo)

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償方式要設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償方式，政府應(yīng)綜合考慮政府、社會(huì)資本、使用者和社會(huì)公眾等利益相關(guān)者的利益，具體地，應(yīng)能實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

(1)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)償使項(xiàng)目滿(mǎn)足財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的要求，達(dá)到財(cái)務(wù)平衡，以保障社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的合理回報(bào)，這一目標(biāo)是社會(huì)資本決定是否參與PPP項(xiàng)目的前提條件。

(2)通過(guò)設(shè)計(jì)靈活的項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制，促使社會(huì)資本高效率履行PPP模式合同項(xiàng)下的義務(wù)，提供普遍服務(wù)，以達(dá)到使用者和社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本要求，激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)技術(shù)更新、設(shè)備改造、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和管理提升等，提升其運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)水平。

圖1 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制框架

2.補(bǔ)償原則

(1)以社會(huì)效益為導(dǎo)向，兼顧政府財(cái)政承受能力

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)效益顯著，社會(huì)公益性強(qiáng)，但是前提條件是必須在政府財(cái)政承受能力范圍內(nèi)。PPP項(xiàng)目的初衷之一即解決傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目下的債務(wù)危機(jī)問(wèn)題，尤其是地方債問(wèn)題。如果政府補(bǔ)償超出其能力范圍，將與最初目標(biāo)背道而馳，因此財(cái)政補(bǔ)償要以社會(huì)效益為導(dǎo)向，兼顧政府財(cái)政承受能力。

(2)保障社會(huì)資本“盈利但不暴利”

項(xiàng)目的收益情況直接關(guān)系到PPP模式的應(yīng)用成敗，財(cái)政補(bǔ)償就是解決PPP模式應(yīng)用在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)收益不足的問(wèn)題。另外，也有的項(xiàng)目由于市場(chǎng)需求量突然增加，出現(xiàn)暴利問(wèn)題，則需要及時(shí)停止項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制，啟動(dòng)PPP項(xiàng)目利益再分配機(jī)制，即最終保障社會(huì)資本“盈利不暴利”的原則。

(3)定量財(cái)政補(bǔ)償，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償系列問(wèn)題應(yīng)經(jīng)政府和社會(huì)資本達(dá)成一致，在PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)約定清楚，財(cái)政補(bǔ)償應(yīng)盡可能量化，充分考慮項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明中的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效水平，做到實(shí)時(shí)監(jiān)督、跟蹤與評(píng)價(jià)，補(bǔ)償模型應(yīng)考慮獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，及時(shí)調(diào)整，這樣才能有效促進(jìn)社會(huì)資本改善其服務(wù)水平。

六、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的建議

(一)加強(qiáng)PPP模式的立法工作，完善補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有PPP立法多為部門(mén)規(guī)章和地方立法，立法種類(lèi)和數(shù)量豐富，但是位階較低，法律效力不高，全國(guó)人大層面的PPP立法至今仍空缺。此外，現(xiàn)有PPP立法內(nèi)容較為寬泛，而且缺乏可操作性，約束性不強(qiáng)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目補(bǔ)償活動(dòng)缺乏相關(guān)法律法規(guī)和政策支持，如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》僅提到“向用戶(hù)收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其它開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益。”，而對(duì)PPP項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、范圍、手段等的規(guī)定不夠具體明確，尚未明確“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償，補(bǔ)償什么，怎樣補(bǔ)償”等問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)踐中情況往往是有利益的問(wèn)題各部門(mén)爭(zhēng)著管，利益很少或者沒(méi)有利益的問(wèn)題沒(méi)人管，結(jié)果造成了政出多門(mén)和補(bǔ)償活動(dòng)沖突等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)設(shè)立PPP項(xiàng)目補(bǔ)償基金，引導(dǎo)PPP模式應(yīng)用

從國(guó)外的補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示可以看出(筆者另有撰文，在此不贅述)，設(shè)立PPP項(xiàng)目補(bǔ)償基金一方面可以保證PPP項(xiàng)目補(bǔ)償資金來(lái)源，穩(wěn)定符合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目投資人的心理預(yù)期；另一方面可以通過(guò)調(diào)整基金補(bǔ)償方向來(lái)重點(diǎn)補(bǔ)償優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，定向調(diào)節(jié)PPP項(xiàng)目的投資方向；此外，成立PPP項(xiàng)目補(bǔ)償基金可以充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，提供財(cái)政資金使用效率，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的物有所值。

(三)探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)模式，激勵(lì)社會(huì)資本提高效率

傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)償容易使社會(huì)資本產(chǎn)生依賴(lài)心理，從而怠于提高效率，因此，適時(shí)探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)模式，將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償額度與項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目階段、運(yùn)作模式等結(jié)合起來(lái)綜合考慮，并建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于需要重點(diǎn)補(bǔ)助的項(xiàng)目類(lèi)型，視項(xiàng)目操作情況給予獎(jiǎng)勵(lì)，從而可以提高特定情境下PPP項(xiàng)目操作的規(guī)范性，提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率，保障PPP項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，使PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償真正能夠起到激勵(lì)社會(huì)資本的作用。

(四)完善資源補(bǔ)償模式，引導(dǎo)捆綁開(kāi)發(fā)模式

資源補(bǔ)償模式，RC(Resource-Compensate)，政府將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過(guò)PPP合同授權(quán)給項(xiàng)目公司進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)，特許項(xiàng)目公司在規(guī)定的特許期內(nèi)向使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，特許期滿(mǎn)后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府，同時(shí)政府給項(xiàng)目公司提供一定的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn)、物業(yè)和廣告等)補(bǔ)償，以確保社會(huì)資本合理回報(bào)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性[3]。

采用資源補(bǔ)償模式，一方面能夠吸引社會(huì)資本參與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的同時(shí)減少政府的財(cái)政補(bǔ)償，減輕政府償債壓力；另一方面可以有利于相應(yīng)地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)，尤其在西部地區(qū)，旅游、礦產(chǎn)、土地等自然資源比較豐富，但是限于資金短缺，資源開(kāi)發(fā)程度較低，若采用資源補(bǔ)償模式，可以加快資源開(kāi)發(fā)，利用社會(huì)資本的資金、技術(shù)和管理能力，提高資源的開(kāi)發(fā)效率；RC模式促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)相結(jié)合，堤高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作效率[4]。

將RC模式與產(chǎn)業(yè)新區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，可將PPP模式應(yīng)用到片區(qū)開(kāi)發(fā)中去，核心思想是將資源開(kāi)發(fā)與PPP項(xiàng)目緊密聯(lián)系起來(lái)，以產(chǎn)業(yè)新城為例，可將土地整理服務(wù)(土地一級(jí)開(kāi)發(fā))、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等結(jié)合起來(lái)，社會(huì)資本統(tǒng)籌規(guī)劃，提供一體化服務(wù)，成功案例如發(fā)改委示范項(xiàng)目之固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。采用區(qū)域整體開(kāi)發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的的統(tǒng)籌平衡。

(五)建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式，保證PPP模式物有所值

動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式是指政府可以建立以基礎(chǔ)需求量為基礎(chǔ)，考慮價(jià)格規(guī)制的因素，將

項(xiàng)目補(bǔ)償額度與動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)合起來(lái)(需求量、可用性、服務(wù)水平等)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行投資或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償。例如，地鐵票價(jià)一般低于正常市場(chǎng)化水平，政府可以采用影子票價(jià)根據(jù)每一名乘客每次搭乘地鐵作為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際客流和地鐵公司提供的服務(wù)水平進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)償。

動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式與固定補(bǔ)償模式相比，優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)將PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償額度與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供數(shù)量和產(chǎn)出水平相結(jié)合，可有效激勵(lì)社會(huì)資本持續(xù)提高其管理能力和管理水平，提供更好的公共供給。難點(diǎn)在于建立適宜的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模型，設(shè)立合理的項(xiàng)目參數(shù)、支付標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)時(shí)績(jī)效監(jiān)控體系。

可以約束PPP投資人更好的履行責(zé)任，長(zhǎng)遠(yuǎn)也可以促進(jìn)投資人提高項(xiàng)目效率以獲得更多的補(bǔ)償來(lái)提高其項(xiàng)目回報(bào)率。但采用變動(dòng)補(bǔ)償模式要求政府財(cái)政部門(mén)在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初，就必須精細(xì)化識(shí)別重要項(xiàng)目參數(shù)、針對(duì)參數(shù)設(shè)定合理的支付標(biāo)準(zhǔn)，并建立合理的支付模型。這對(duì)政府部門(mén)而言也是一項(xiàng)不小的挑戰(zhàn)。以下是三類(lèi)常見(jiàn)的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式：

1.參照公共產(chǎn)品使用量補(bǔ)償模式。在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，公共產(chǎn)品的價(jià)格受到政府規(guī)制，背離市場(chǎng)價(jià)格，因此，項(xiàng)目公司沒(méi)有完全定價(jià)權(quán)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府可以建立以基礎(chǔ)使用量為依據(jù)，調(diào)整價(jià)格差額為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償模式，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償。

2.參照項(xiàng)目可用性支付補(bǔ)償模式。該補(bǔ)償模式下，政府根據(jù)項(xiàng)目所提供的基礎(chǔ)設(shè)施是否達(dá)到PPP合同約定的可用狀態(tài)、生產(chǎn)能力或可靠程度，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償額度的調(diào)整，并可根據(jù)可用性水平設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。

3.參照公共服務(wù)水平補(bǔ)償模式。該補(bǔ)償模式下，政府給予項(xiàng)目公司補(bǔ)償額度與項(xiàng)目公司所提供的服務(wù)水平相關(guān)。政府和社會(huì)資本在PPP合同中約定基準(zhǔn)服務(wù)水平或運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目補(bǔ)償額度。當(dāng)項(xiàng)目公司所提供的服務(wù)超過(guò)基準(zhǔn)水平時(shí)，政府給予其額外補(bǔ)償；相反，當(dāng)項(xiàng)目公司提供的服務(wù)低于基準(zhǔn)水平時(shí)，項(xiàng)目公司則需付給政府的相應(yīng)的處罰金或項(xiàng)目補(bǔ)償中相應(yīng)的抵扣金額。

在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，建立動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償模式既是政府對(duì)社會(huì)資本合理回報(bào)的保證，也是政府與社會(huì)資本目標(biāo)一致，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的具體實(shí)現(xiàn)方式，其最終目標(biāo)是在保證社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)的同時(shí)，讓使用者和社會(huì)工作可以獲得更好的公共服務(wù)。

〔1〕屠啟宇.國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告(2012)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012.

〔2〕亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[J].中國(guó)軟科學(xué),2009(5):107-113.

〔3〕劉方強(qiáng)，周心愿.RCP項(xiàng)目融資模式解析[J].建筑經(jīng)濟(jì), 2008(3):54-56.

〔4〕郭峰，舒靈智，廖博.西部公益型水利建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用RCP融資模式的探析[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,2009(21):18-21.

【責(zé)任編輯 連家明】

F299.2

A

1672-9544（2016）04-0028-06

2016-02-22

嚴(yán)華東，商學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)镻PP項(xiàng)目管理；豐景春，商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，河海大學(xué)項(xiàng)目管理研究所所長(zhǎng)，研究方向?yàn)楣こ坦芾砼c項(xiàng)目管理及其信息化；薛松，商學(xué)院講師，研究方向?yàn)镻PP項(xiàng)目管理；李欣蓬，商學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)镻PP項(xiàng)目管理。

2014年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域財(cái)政支持公私合作伙伴(PPP)機(jī)制創(chuàng)新”(14AZD024)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“大型基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支持公私合作伙伴(PPP)項(xiàng)目決策機(jī)制研究”(2014B09014)；2014年教育部創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“國(guó)際河流戰(zhàn)略與情報(bào)監(jiān)測(cè)研究”(IRT13062)。