政府債務、PPP與權責發生制綜合財務報告

李靠隊蔣欣呈,2孔玉生潘 俊

(1.江蘇大學，鎮江212013；2.南通海匯資本投資有限公司，南通226007)

政府債務、PPP與權責發生制綜合財務報告

李靠隊1蔣欣呈1,2孔玉生1潘 俊1

(1.江蘇大學，鎮江212013；2.南通海匯資本投資有限公司，南通226007)

權責發生制政府綜合財務報表顯性化地方政府債務，而PPP則是優化地方政府債務的有效技術手段；另一方面更重要的是通過確認資產端提高債務投資收益，吸引國際債務資本。政府會計改革引入權責發生制則是適應這一“國際化”公共財政的需要，是中國經濟戰略要求，也是政府會計改革核心動力，即上行驅動，這最終也形成政府會計改革必須遵循的路徑依賴。

政府債務 PPP權責發生制 政府綜合財務報表

一、中國夢與中國戰略

1.中國夢與美國夢。中國夢讓我們直觀上有兩點認識，一是對美國夢的援引；二是以美國作為標桿。美國讓我們看到三個方面：一是政治最強權，二是經濟最強大，三是金融最發達。基于此，美國發達的金融也使美國的國債為世界之最。如果從政府債務角度來看，美國無疑是世界最大的債務國之一。而美國政府更無意控制本國的政府債務，這里并不是指美國的市政債，而是美國政府向外發行的聯邦中央債。美國的政府債可能并不會發生同于以往的希臘、冰島的債務危機，其主要依靠的是堅實的經濟基礎。而除此之外，美國也根本不需用清除自己的政府債務。長期來看美國的貨幣量一直在增加，也就是資產負債表中的資產端不斷在增加，同時經濟的穩定發展也為美國帶來高負債的杠桿收益，而美國國債的債權國則承擔貨幣貶值的價值稀釋，這也就是我們常說的世界為美國的經濟發展買單，美國利用著全球資本。

2.中國夢下的經濟戰略。實現中華民族偉大復興的中國夢，必然遵循由經濟復興到政治復興的道路。2014年11月在北京舉行的“亞太經合組織第二十二次領導人非正式會議”上，已經更多聽到中國的聲音，而這一切都取決于經濟的發展。中國首先需要成為亞洲的核心，才能謀求全球的經濟、政治地位。在市場經濟下，中國必然要從國內市場走向國際市場，在利用外資上也要從國內融資面向世界融資，中國發起亞投行將可能是日后中國面向世界的融資平臺。在市場經濟為主流的世界經濟中，中國目前還是小市場大政府，而不像美國那樣是小政府大市場，中國在世界的眼中是一個“消費超級市場”而并非一個經濟發展的資本市場或投資市場。

圖1是選自保加利亞攝影師揚科·特斯維科夫(Yanko Tsvetkov)繪制偏見項目“美國人眼中的世界”，雖然特斯維科夫強調它們的主要目的還是娛樂，但是這些地圖仍然通過既可以強化偏見也可以嘲諷偏見的方式從一個側面展現了世界各國的文化以及經濟政治地位，而中國夢則是從“SUPERMARKET”變為“CIVILIZED WORLD”。

圖1 美國人眼中的世界

二、政府債與PPP

1.地方政府債與國債。我國的政府債主要在于地方政府債務，即便是我國地方政府債務一直在增長，但并沒有太大債務風險，而且我國也不可能出現像希臘、冰島那樣的債務危機。地方政府債務風險控制更多是未雨綢繆，對于不良資產的剝離。2013年6月審計署的報告稱中國的地方債務為18萬億，而一些金融研究機構研究表明，截至2014年 11月，中國機關團體擁有18萬億元存款(見圖2)，同樣為18萬億，也可能是巧合，正好與地方債務相持平！

圖2 機關團體擁有18萬億元存款

2.地方債與PPP。PPP(Public Private Partnerships)即政府與私人合作，各國的實踐不同，定義也有差異。我國自2014年11月份以來，國務院、發改委和財政部先后出臺了有關PPP的相關文件，標志著我國第二輪PPP的啟動①第一輪PPP是從20世紀90年代開始至2014年前這一階段，第二輪則是指2014年以來的現階段。。雖然從政策文件表述來看，更注重強調PPP模式的體制創新意義，把企業管理方法引入政府管理模式，而不是單純作為地方融資的工具，但是在現實當中PPP的確已經作為了地方政府減持地方政府債務的技術手段。以重慶市為例，2014年減持政府債務1000多億，而市長黃帆齊就毫不諱言社會資本的進入能增加投資量，加快發展，“這種加快的過程，不僅不會增加政府的債務余額，還會適度減少政府債務。”重慶市官方也強調通過PPP改革降低了地方債務，“政府一不擔保，二不背債，也不存在政府兜底”，可見PPP的確成為化解地方債務的有效手段。

三、權責發生制綜合財務報表與政府債

(一)國內地方債務與國際債務

對于企業債務，我們從財務管理的角度區分為對內債務和對外債務。企業作為微觀經濟主體，對內債務比較典型的如應付的職工工資，一旦企業不能按期發放職工工資則面臨生產的困境。而企業尤其關注的外部債務，與內部債務不同。內部債務是一種必要債務，而外債可能是必需的，如流動性不足借入的款項，在會計核算上表達為流動負債，如“短期借款”；但也可能是非必需的，如投資性的債務，在會計核算上往往表達為長期負債，如“長期借款”。長期債務作為投資資金可以獲得杠桿收益。

對應于企業，政府債也區分為內部債務和外部債務。地方政府債務是一種內部債務，而正是這種地方政府債務是目前我國政府債務考慮的核心。地方政府債務除了償還之外，化解的方式之一就是出讓，即將政府債務轉換為股權。這也是引入民間資本的主要動因，相當于企業的債轉股，這也是PPP化解地方政府債務的實現路徑。通過PPP可以迅速實現資產負債表的優化，它并不是通過增加現金流償付債務，而是通過技術手段進行債務重組消除了負債，而通過盈利增加現金流則需要一個較長的過程。地方政府債務整治體現了兩個思想，一是將隱性債務顯性化，二是清理存量債務。在此基礎上將逐步規范和法制化地方政府發債①實際上這也是對美國市政債的借鑒。，對于地方政府債也將按照現代公共財政的要求從提升國家治理的角度進行管理。

(二)權責發生制反映債務還是確認資產

通過采取權責發生制，政府會計首先可以對地方政府債務進行顯性化，以清理地方政府債務的存量。顯然地方政府債務清查后，通過拉長償還期限、PPP等技術手段解決了一部分地方政府債務。地方政府債務作為國內融資的本質，無論是延長還款期限還是PPP最終轉移主要是利用了國內資金，而利用國際資本則必須面向國際發債。國際發債無非要解決兩個問題，一是要有人買，二是有場地賣。有人買無非是商品的質量要好，有場地則要有自己的投資銀行。也正是在這一背景下中國發起籌建亞投行(Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB)，而作為未來上架的中國ABS(Asset-Backed Security)無疑需要世界認可的②一般我們指三大評級機構：穆迪（Moody）、標準普爾（S&P）和惠譽國際（Fitch）對債券給出投資級以上或更高。、較高的信用評級。信用評級從資金角度來看一是現金流，二是資產存量。現金流對一國來講可以通過預算收入來衡量，也就是來自預算報表的相關信息，而資產存量則來自于一國的資產負債表信息。

我國政府會計以往只重視預算會計信息，主要提供現金流量的相關信息，而進行國際信用評級則需要接軌世界標準，進一步需提供有關資產存量的信息，這就需要政府編制資產負債表。我國傳統也有編制資產負債表，對于預算單位，如行政單位、事業單位都在期末編制資產負債表，而財政總會計也有資產負債表。在我國的實踐中，預算會計下的資產負債表編制程序是先編制一個動態的資產負債表，然后待收入與支出對比后，也就是預算完成后再編制一個靜態的資產負債表③動態資產負債表的會計等式為：資產+支出=負債+凈資產+收入，靜態資產負債表的會計等式為：資產=負債+凈資產。一般我們將靜態的資產負債表表示的某一時刻的資產、負債和凈資產（所有者權益）認定為表示資產、負債以及凈資產（所有者權益）狀況的“資產負債表”。原因基于：一是靜態會計等式表示資產的存量，二是靜態等式反映了業務活動的起始和最終結果。因為預算會計更注重的是現金流、以及現金使用的狀況，所以就編制結賬前（動態）和結賬后（靜態）的資產負債表。一般靜態的資產負債表基于權責發生制，而動態的資產負債表“基于收付實現制”。。行政事業單位完成預算會計后，對形成的相應資產進行“順帶”①其實就是平行確認，即做出雙重會計分錄，在做一個預算會計分錄的同時做出一個反映資產變化的財務會計分錄，這是二元核算主要特點。的確認，這種資產是收付實現制下形成的資產，對于資產存量的核算并不確認其增值。也就是純粹把行政事業單位作為一個資金的消耗主體，而不是價值的創造主體，因此也不進行財務會計。對于財政會計更是如此，財政會計并不核算實物資產，從其資產負債表來看也不體現存量資產。

如此一來，政府投資形成的資產一般在財政總會計的資產負債表中得不到真實反映，而在行政事業單位反映的則只是預算會計結果形成的那一部分有形資產，從會計處理來看主要是資產消耗的反映，財政會計則根本沒有反映。所以政府會計在預算會計模式下，缺乏對政府存量資產的確認和計量，大量的政府資產反映在賬外。所以收付實現制僅僅是反映了政府的預算收入和投入，而沒有反映投入后形成的國有資產以及日后的增值，比如數量巨大的基礎設施投資資產、公共設施投資資產，甚至自然資源資產。以樹木為例，隨著投資后種植樹木的生長，非但不需計提折舊，而且價值還在不斷的增值，這是生物資產的特殊屬性，而從國家范圍內來講擁有諸多類似資產，很不同于一般企業擁有控制的資產。

所以，權責發生制的采用與其說是明確責任義務，為了更加清楚地反映政府債務，更不如說是對存量資產的確認，也就是增加資產負債表的資產端，或是說修復資產負債表。這種修復是預算會計模式下無法反映的，而必須采用權責發生制，進一步說政府會計在預算會計模式下重點進行編制收入支出表，或者說是現金流量表，而收付實現制下的資產負債表是一種消耗資產負債表。而要確認增值資產負債表，就必須通過財務會計進行核算，這也是政府會計改革著力建立政府財務會計的主要動因。通過權責發生制財務會計，政府的資產得以確認，資產負債表的資產端得以修復，隨著資產端的增加，負債增加便成為可能，而接下來就是選擇地方債抑或國際債務的問題。有了左端的資產做抵押，地方債首先可以發行，雖然地方債發行存在一定困難，但可以想象政府可以通過行政干預將地方政府債券推向市場②原定于2014年4月份發行的全國首例江蘇省級地方債券延遲發行，隨之4月22日財政部下文《關于推動地方財政部門履職盡責奮力發展全面完成各項財稅改革管理任務的意見（財預[2015]62號）》，意在力挺地方債。根據地方債置換的“難產”，以及財政部的意圖地方債走向市場是必然的、遲早的事情。。而地方債發行則是為下一步的國際發債做好準備，國際債券發行需要更長的時間，資產端的修復將是提高信用評級的主要手段。因此，權責發生制綜合財務報表是提供一個“國際化”的報表，需要得到全球認可。

(三)綜合財務報表的編制主體與范圍

針對前面的討論，這里分析兩個具體問題，一是由誰來編制政府資產負債表，二是政府資產負債表的范圍究竟要多大。從資產負債表的編制方法來看一般會考慮會計方法，因此可能認為財政部門最為適合，但資產負債表本質是一種數量關系，而非一種過程，會計作為一種重在過程的信息系統，也提供一定的結果，但局限在納入會計范圍的資產負債關系，對沒有納入會計范圍的資產負債則在結果中不會反映。傳統預算會計顯然只核算了很小一部分政府資產，而且是消耗性資產核算，也即非資本保值資產的核算。進行綜合財務報表編制顯然除了預算會計形成的收付實現制下的資產外，要納入權責發生制確認的存量資產，而這些資產是之前不曾確認的部分，即財務資產。這些財務資產的確認涉及政府財務會計，即要擴大政府會計的范疇，這里的財務會計不僅僅是從政府會計賬務處理角度對財務會計從預算會計中的分離，而更為重要的是納入以往不曾確認的財務資產。如果政府會計“二元法”僅僅是區別預算會計與財務會計，那就不能編制出完整的權責發生制財務報表。所以政府會計改革就是要適應這種需求，編制完整的財務報告，以確認政府的“所有資產”。從這一意義上來看權責發生制擴大了資產的范疇，那么究竟擴大了什么程度？也就是資產端增加什么程度，這就是值得分析的一個問題，這里就牽扯了自然資源的問題，要不要把自然資源也統計在資產負債表當中？當然可以包含也可以不包含，也可以從中分離出來一部分。

從廣義上來講權責發生制綜合財務報表包括政府資產負債表、部門資產負債表和自然資源資產負債表，為了區分不同范圍的資產負債表則形成國家資產負債表(National Balance Sheet)和政府資產負債表(Government Balance Sheet)的概念，至于哪一個概念的范圍有多大，具體包括什么則可以根據“需要”而定，或進行調整。當然這里也有一個國際標準的問題，究竟是采取GFS標準、還是SNA，擬或BOP & IIP，甚至MFS，①GFS：GovernmentFinance StatisticsManual2001（政府財政核算體系）；SNA：A System ofNationalAccounting 2008（國民經濟核算體系）；BOP & IIP：Balance of Payments and International Investment Position Manual 2009（國際收支統計手冊）；MFS：Monetary and FinanceStatisticsManual2000（貨幣與金融統計手冊）。則需要進行考量②雖然這些標準相當的明確和細致，但是從會計判讀的角度仍然可以存在調整操作。。考慮到政府會計范圍的限制，對于相對完整的資產報表，可以選擇統計部門編制、也可以選擇國庫進行編制，而事實上這二者都曾負責研究試編國際資產負債表。統計部門編制資產負債表的更加適合之處在于更注重結果的單一反映，而不用去考慮結果來龍去脈，重在對引起結果的規律進行發掘，但忽略其運動關系。

四、總結

政府債務是國家經濟戰略下公共財政改革中的重要管理內容，中國并不存在西方國家債務風險，中國對政府債務的管理動機來源于吸收資本投資。PPP是化解地方政府存量債務的有效方式，同時通過地方政府發債集聚國內資本，而對于吸納國際債務資本則是通過發起設立亞投行進行長期的戰略準備。無論對于將來的國內債務還是國際債務都需要現金流給以支持，同時需要資產端給予保障，盤活存量資產一方面實現PPP發展，另一方面贏得國際信用評級。權責發生制綜合財務報告則是適應這一要求亟需推出，這是政府會計改革的方針思路，這也可以更好地理解政府會計“二元核算”、實行權責發生制以及相關政府會計報表編制的要求。可以說政府會計改革的動力來自國內和國際環境、來自國家治理的上行壓力和民眾訴求下行壓力，但更重要的是國際環境和政府的上行壓力，表現為積極的政府主導和推動，而與之相反的是公眾和民間的平靜與冷靜，這也是PPP推行與地方債之所以冷遇的客觀原因。與之相似，政府會計改革的表現與之一致，也是政府積極推動、學界滿懷熱情，而民眾視之漠然③政府曾經一度高調拋出“三公經費”為公共財政以及政府會計改革造勢，其時媒體也不失時機的積極應和，我們看出這并不是公眾聲音與意圖，之后關于“三公經費”的聲音便逐漸銷聲匿跡了，當然我們可以認為“三公經費”的公開常態化了，但事實可能并非如此。。我國政府會計改革來自民主訴求的倒逼壓力不足，政府主導下的政府會計改革也從信息披露角度不太能反映利益相關者對信息需求就很容易理解了④陸軍偉（2015）認為“2014年年底發布的《政府會計準則——基本準則》（征求意見稿）在使用者構成上也沒有表現出任何創新”的這一評價也就不難理解了。。中華民族的復興夢需要民眾的力量與覺醒，否則由經濟體制改革力圖最終促成中國政治體制改革的愿望將難以實現。

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〔3〕財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知(財金〔2014〕113號)[Z].2014.11.29.

〔4〕財政部.府和社會資本合作項目承受能力論證指引[Z].2015.4.14.

〔5〕財政部.關于推動地方財政部門履職盡責奮力發展全面完成各項財稅改革管理任務的意見(財預[2015]62 號)[Z].2015.04.22.

〔6〕重慶投融資變陣：上千億債務如何化解？[EB/OL].http:// business.sohu.com/20150427/n411930962.shtml.2015-04-27.

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〔8〕財政部.政府會計準則——基本準則(征求意見稿)[Z].2014.12.26.

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〔15〕潘俊,李靠隊,許良虎,等.環境驅動、沖突協調與政府財務信息披露[J].會計研究,2014,06：73-80+97.

【責任編輯 孟憲民】

F812.5

A

1672-9544（2016）04-0034-06

2015-12-29

李靠隊，副教授，碩士生(MPAcc)導師，研究方向為政府會計；蔣欣呈，財經學院碩士研究生(MPAcc)，研究方向為財務管理理論與方法；孔玉生，教授，管理學博士，博士生導師，研究方向為財務管理、產業經濟與會計；潘俊，副教授，會計學博士，碩士生導師，研究方向為政府投融資管理與政府會計。

2015年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“金融生態環境影響地方政府債務融資成本的作用機制：基于財政透明度的調節效應”(項目編號：15YJC630096)。