國庫集中收付業務流程再造探討

李勇

(中國人民銀行懷化市中心支行，湖南418000)

國庫集中收付業務流程再造探討

李勇

(中國人民銀行懷化市中心支行，湖南418000)

我國于2001年9月開始國庫集中收付制度改革，地方改革現已推進到鄉鎮，新《預算法》也作了明確規定。從業務流程的角度，限于當時網絡信息技術等條件，通過引入代理銀行解決需手工操作、國庫支付能力不足等困難，同時，也實行以“先支付、后清算”為核心的收支流程，導致收支效率不高、收支成本較大以及違背了銀行不墊款的支付結算原則等問題。本文以流程再造理論為基礎，觀察現存國庫集中收付業務流程及存在的缺陷，探討業務流程再造的主要思路及存在的難點，并提出實現業務流程再造的可行性及政策建議。

國庫集中收付 制度創新 流程再造 直接支付

我國國庫集中收付制度改革于2001年9月率先在6個中央部門試點，按照中央推進改革的要求，目前已在中央、地方各級全面推行國庫集中收付制度改革，新《預算法》已將其作為一項制度進行確立[1]。但從試點運行情況看，仍然面臨許多問題需要解決，本文主要探討國庫集中收付制度業務流程存在的問題及改進思路，從流程再造的角度，實現國庫集中收付的目標。

一、現存國庫集中收付流程及缺陷

(一)現存流程

現存國庫集中收付設計了兩種收入收納方式，一是直接繳庫，由繳款人直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶體系(國庫庫款戶、財政專戶，下同)，目前，稅收收入和極小部分非稅收入通過這種方式繳庫；二是集中匯繳，由征收機關將所收的應繳收入，匯總繳入國庫單一賬戶體系，目前，絕大部分非稅收入都采用這種方式繳庫。同時，還設計了兩種支出支付方式，一是財政直接支付，由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到最終收款人(即商品和勞務供應者，下同)或用款單位賬戶；二是財政授權支付，預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到最終收款人或用款單位賬戶[2]。國庫庫款收支流程如圖1(○為收入流程序號，( )為支出流程序號，下同)，財政專戶收支流程如圖2。

(二)主要缺陷

1.流程的多元化，割裂了政府收支完整。現行流程存在兩種收入收納方式，納入預算管理的資金，實行國庫庫款收納，預算外資金實行財政專戶收納；相應也存在兩種支付方式，納入預算管理的資金，實行國庫庫款支付，預算外資金實行財政專戶支付。對于兩種收納、支付方式，制度沒有進行嚴格的邊際界定，財政專戶資金通過集中匯繳轉變成國庫庫款，國庫庫款通過財政撥款轉變成財政專戶資金，通過財政專戶可以方便地實現“空轉”預算收入，方便地實現超預算撥款等違規操作，在“預算外資金成為歷史”的新階段，仍然出現了財政專戶濫設的問題，大量財政資金分散在龐大的財政專戶之中，政府財政資金并未全部集中于國庫單一賬戶，大量財政資金游離于國庫管理之外，不利于政府集中調度財力和盤活財政存量資金[3]。

圖1 國庫庫款收支流程圖

圖2 財政專戶收支流程圖

2.流程的倒逼式，失去了部門相互制衡。我國實行人民銀行經理國庫體制，就是為了建立國家預算執行的部門間制衡機制，其主要方式就是“執行和拒絕執行”?，F行流程的一個特點是“先支付，后清算”，支付由商業銀行代理執行，清算由國庫執行，最核心的預算執行庫款支付，通過追求商業利潤的由財政通過市場化運作確立的代理銀行先行支付，再由其提供支付清單到國庫清算資金，國庫無法實現實時的、事中的、逐筆的審核監督，只要有額度、已支付，就要清算資金，否則，商業銀行會墊付資金，倒逼國庫無法“拒絕執行”，部門間的相互制衡已不復存在。

3.流程的多環節，延遲了資金流動速度?，F行流程存在兩種收入繳庫方式，直接繳庫規定當日繳庫，當日來不及的，最遲次日入庫；集中匯繳沒有統一規定繳庫日期，如國有土地出讓收入規定了10日繳庫[4]，稅收收入、非稅收入通過稅收過渡賬戶、非稅匯繳賬戶劃繳國庫或財政專戶，由于沒有繳庫的具體時間規定，過渡賬戶可以人為地調節入庫進度，有的收入項目長期滯留匯繳賬戶，延遲了繳庫速度。政府資金的支付流程，通過引入代理銀行，增加了支付環節。實行國庫庫款清算方式，需要代理銀行對已支付的資金進行統計匯總，很難實現實時清算，受支付系統時間限制，也難以做到當日清算，造成代理銀行墊付資金；實行財政專戶清算，受代理銀行數量、專戶資金規模的限制，有的支付需要進行跨行清算，增加了支付環節。

4.流程的代理制，增加了推進改革成本。代理制規定，商業銀行代理國庫集中收付業務，應先取得代理資格。由商業銀行進行申請，人民銀行負責資格認定，財政部門對具備代理資格的商業銀行，通過招投標選擇代理銀行。代理國庫集中收付業務不是商業銀行的普遍業務，需要進行行政許可，行政許可需要增加行政成本，壟斷或不充分市場競爭，需要承擔社會成本。代理銀行承擔代理支付業務，需要按財政部門的要求改造會計核算系統，由于沒有統一的模式、標準，各商業銀行為了爭取財政性存款，爭相建立、改造系統，以滿足財政的需要，投入了大量的財務費用[5]。代理銀行先行支付，不能及時清算資金，造成大量的墊款，財政部門需要支付利息和辦理業務的手續費，增加了公共財政支出。

二、流程再造改進設想及難點

(一)流程再造的目標、基礎、核心及原則

按照哈默與詹姆斯·錢皮的《再造公司——企業革命的宣言》，“流程再造”，需要從根本上重新思考業已形成的基本信念；需要拋棄現有的業務流程和組織結構及陳規陋習，另起爐灶；可以取得顯著的、飛躍式的進步；從重新設計業務流程開始[6]。國庫集中收付制度改革，從試點運行到新《預算法》確定為一項制度，需要改變試點運行及原有技術條件限制下的觀念、制度、框架、流程，實現國庫集中收付業務流程再造。

1.流程再造的目標：實現“兩個直達”。一是所有政府財政性資金由繳款人直接繳入國庫單一賬戶，取消收入過渡賬戶、非稅匯繳賬戶、財政收入專戶等；二是全部政府財政性支出由該賬戶直接支付給商品或勞務供應商，取消財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、財政支出專戶等。

2.流程再造的基礎：建立“兩個系統”。一是建立政府收支信息系統，為納稅人、預算單位、財政、稅務、國庫、商業銀行繳納政府收入，支付財政資金的信息系統，實現政府預算、收入、支出的信息傳遞；二是建立政府收支支付系統，為政府資金收納、支付的資金結算系統，根據收支信息系統的相關信息，實現政府資金收支的支付。

3.流程再造的核心：設立“兩個賬戶”。一是設立國庫單一賬戶，為現金管理賬戶，記錄所有政府財政性資金的收納、支付、結存等現金活動；二是設立預算單位分類賬戶，以部門預算為基礎，記錄預算單位的部門預算支出，反映經濟分類、功能分類等預算執行情況。

4.流程再造的原則：堅持“四個優化”。一是優化系統，實現環節最少，充分利用現代化的網絡、信息系統，取消不必要的環節；二是優化操作，實現手續最簡，統一開發、共享政府收支信息，公開使用，方便納稅人、繳款人、用款人操作；三是優化配置，實現成本最低。統一標準，防止重復建設，批量處理，實現效益最大化；四是優化流程，實現風險最小，政府收支信息流、資金流封閉運行，相互比對配套，對原始信息多部門核審，設立監督標準，系統自動審核、人工監督相結合，確保資金安全。流程如圖3。

(二)收入收納流程改進設想

1.繳款人(納稅人、納非稅人)根據納稅、納非稅申報情況，在“政府收支系統”填寫稅收繳款書、非稅繳款書，提交開戶銀行。

2.開戶銀行對加蓋印鑒的稅收繳款書、非稅繳款書進行憑證要素審核，不符要求的附理由退回，符合要求的將稅收繳款書、非稅繳款書信息提交國庫，并將繳款信息導入銀行會計系統；將轉賬或現金資金劃入待結算國庫資金戶；將繳款回單加蓋印章退繳款單位，繳款單位導入會計系統。

3.國庫對稅收繳款書、非稅繳款書信息進行項目要素審核，不符要求的附理由退回，符合要求的提交征收機關；征收機關對稅收繳款書、非稅繳款書信息進行政策性審核，不符要求的附理由退回國庫，符合要求的提交國庫，并導入征管會計系統；國庫對需退回的稅收繳款書、非稅繳款書信息及退回理由提交原開戶銀行，對符合要求的稅收繳款書、非稅繳款書信息導入國庫會計系統。

4.開戶銀行將退回的稅收繳款書、非稅繳款書信息導入銀行會計系統；將退回的待結算國庫資金戶資金退回繳款人賬戶，其余資金上劃國庫。國庫會計系統對資金、信息進行會計核算，將核算后信息導入“政府收支系統”，提交同級財政、上級國庫，并與征收機關對賬；財政機關將核算信息導入預算會計系統，并與國庫對賬。

(三)資金支付流程改進設想

1.預算單位根據部門預算、用款計劃情況，在“政府收支系統”填寫國庫轉賬支票、國庫現金支票，提交財政部門，并在財政支付部門預留印鑒。

圖3 國庫集中收付流程設想圖

2.財政部門對加蓋印鑒的國庫轉賬支票、國庫現金支票進行要素、預算、政策審核，不符要求的附理由退回，符合要求的將國庫轉賬支票、國庫現金支票信息提交國庫，并簽發支付令，在國庫預留印鑒。

3.國庫對國庫轉賬支票、國庫現金支票、財政支付令信息進行設定項目要素審核，不符要求的附理由退回，符合要求的按收款人開戶行分轉賬、現金提交相應的商業銀行，并導入國庫會計系統進行核算，將資金劃入各收款銀行待結算國庫資金戶(轉賬戶、現金戶)；國庫會計系統對資金、信息進行會計核算，將核算后的信息導入“政府收支系統”，提交同級財政；將國庫轉賬支票、國庫現金支票回單加蓋印章退預算單位；預算單位導入預算單位會計系統。

4.財政將國庫核算后信息導入預算會計系統，并與國庫對賬。

5.收款商業銀行將國庫轉賬支票、國庫現金支票信息導入銀行會計系統，不符合要求的，原路退回政府收支信息系統，符合要求的劃轉資金；將國庫轉賬支票資金從待結算國庫資金戶(轉賬戶)劃入收款人賬戶；將國庫現金支票留底聯專戶保管，待預算單位提交加蓋財政、國庫印章的回單聯，進行“刷臉”配對后支付現金。從資金流的角度，可以對收支進行軋差劃轉，并配合國庫現金管理操作，如果收支軋差后，商業銀行“待結算國庫資金戶”余額較大，根據國庫現金管理招投標余額及國庫現金盈余情況，可以在“政府收支系統”開出國庫定期存單，以抵銷商業銀行上劃國庫資金。

(四)存在的困難

一是觀念改變難。按照2001年《財政國庫管理制度改革試點方案》，“建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度”，經過十多年的運行，在相關部門領導、經辦人員，甚至專家學者的觀念中，國庫集中收付制度，就是政府收入實行直接繳庫、集中匯繳的方式繳入國庫或財政專戶，政府支出實行財政直接支付、授權支付，通過財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶先支付，再與國庫或財政專戶清算資金。這種試點方案的標準流程，在人們的觀念中已經“根深蒂固、開花結果”[7]，建立了穩定的框架，形成了成熟的模式，有了初步的成效，試圖改變這種過渡性流程，難以接受。

二是部門協調難。國庫集中收付制度的建立，涉及到多個部門，各部門建立的不僅是業務聯系，還有利益聯系，流程再造不僅要打破業務聯系，還要調整利益格局。拋棄原有的流程，就要廢除原已建立的系統，涉及到財政、代理銀行、國庫等多個部門，會涉及到部門、人員、內設機構調整，系統構建需要費用投入，改變流程也會改變政府性資金的分配方式、使用流向等，而體現最大的是社會效益，部門難以發揮主動性，流程再造比原來建立流程難度會更大。

三是制度建立難。流程再造需要相應的制度提供保障，目前年度預算在時間上有“空檔期”，部門預算不精細，不便于財政、國庫按預算、進度批量審核支付信息；支出分類不明確，如何進行功能分類和經濟分類，直接影響財政、國庫為預算單位設立分類賬戶；沒有對預算單位、財政、國庫在國庫集中支付中明確各自的職責，國庫轉賬支票、國庫現金支票的要素如何確定，都需要相應的制度規范。

四是系統整合難。目前已建立的系統有國庫信息處理系統(TIPS)，但財政部門沒有接入，支出沒有聯網；非稅收入實行匯總繳庫，TIPS也不具備接收非稅收入逐筆繳庫的功能。國庫會計開發了數據集中系統(TCBS)，但代理國庫目前沒有使用，TCBS也不支持“兩個直達”處理；財政總預算會計系統、商業銀行會計系統版本多樣，與TIPS有的兼容，有的不兼容，整合現有系統，滿足新的流程需要，難度很大，開發新系統，需要大量投入，難以取舍。

三、可行性分析及政策建議

(一)可行性分析

1.信息化可解決業務增加問題。實行國庫單一賬戶管理，必然會增加業務，特別是國庫業務量會增加。目前，國庫業務種類大體上是實撥資金筆數占15%、金額占60%；直接支付筆數占75%、金額占35%；授權支付筆數占10%、金額占5%左右[8]。業務種類、數量都還屬小數量級增長，遠沒有達到爆發式增長，沒有超出現有信息系統處理的范圍，全部業務實現信息化，完全可以解決業務增加的問題。

2.網絡化可解決信息共享問題。國庫收支流程通過“政府收支系統”實現網絡化管理，信息源是唯一的，收入的源信息是繳款人填寫的繳款憑證，支出的源信息是預算單位填寫的支付憑證，商業銀行、財稅機關、國庫都是對源信息按各自的職責進行審核、核算，不需要增加處理信息，進一步緩解集中收付財政、國庫的業務量，系統可以對憑證要素進行自動匯總、提出，并與各自的會計核算系統無縫連接，確保了信息的真實、完整，核算的安全、高效。

3.標準化可解決實時監督問題。按照現行法律、法規和各部門在國庫集中收付制度中的職責，建立監督標準，將標準輸入系統，由系統對收入、支付源信息進行審核，實現實時、事中監督。如國庫可以將年度預算、部門預算輸入“政府收支系統”，將源信息與預算進行審核，發現超預算、無預算情況；可以對收款賬戶進行設定，發現撥款到財政專戶情況；可以對收款用途進行設定，發現撥款用途違規情況。

(二)政策建議

1.實行頂層設計，自上而下推行。國庫集中收付制度改革，在許多地方是脫胎于會計集中核算、工資統發，雖然限于當時分散型財政管理方式和落后的信息、支付技術，具有試點運行的特點，但經過十多年的運行，已形成了成熟的機構、流程、系統，同時，還新增加了代理銀行選擇、預算單位用款的流程、系統等，要進行流程再造，需要以《預算法》實施為契機，改變觀念，統一思想，實行頂層設計，通過法律、法規的強制力，從中央向地方逐級推進。

2.統籌部門職責，減少推行阻力。在中央政府層面，要成立國家國庫集中收付制度建設領導機構，明確規定財政、稅務、國庫、商業銀行等相關部門的職責，統籌相關方的訴求，減少部門阻力，對制度建設、系統開發等進行合理分工，分階段、分步驟穩步推進。地方國庫集中收付要按照中央的要求，建立領導機構，協調各方職責，按職責分工，建立時間表，按“統一制度、統一流程、統一平臺”，分步實施。

3.開發統一系統，建立操作平臺。按照國庫集中收付流程再造的需求，開發全國統一的“政府收支系統”，所有政府性收支信息在該系統傳遞，滿足收入信息通過系統直達國庫，支出信息通過系統從國庫直達最后收款人，同時，財政、征收機關、國庫能通過系統對收支信息進行審核監督，并通過與財政總預算會計、國庫會計、征管會計、銀行會計系統的無縫連接，實現資金支付、收支對賬、報表查詢、回單打印等功能。

〔1〕馬海濤.新預算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財政，2015(1):66-67.

〔2〕財政部，中國人民銀行.財政國庫管理制度改革試點方案，2001.

〔3〕劉貴生.現代國庫論[M].北京:中國金融出版社，2014:17-19.

〔4〕財政部，國土資源部，中國人民銀行.關于加強土地成交價款管理規范資金繳庫行為的通知，2010.

〔5〕龐文軍.我國國庫集中收付制度現狀及改革對策[J].中國經貿，2013(10):203-203.

〔6〕邁克爾·哈默，詹姆斯·錢皮，王珊珊.企業再造:企業革命的宣言書[M].上海:上海譯文出版社，2007.1.

〔7〕中國人民銀行國庫局.國庫改革與發展[M].北京:中國金融出版社，2007:169-173.

〔8〕劉貴生.積極推動以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度改革[J].金融時報，2011.3.25.

【責任編輯 郭艷嬌】

F812.2

A

1672-9544（2016）04-0056-05

2015-10-21

李勇，高級會計師，研究方向為金融財務管理。