“營改增”后加強基層地方稅收管理的分析與思考

自5月1日起，“營改增”政策已全部落實到位，20多年來一直占據地稅部門主體地位的營業稅從此徹底退出了歷史舞臺。在這一國家做減法、企業做加法、市場做乘法的財稅政策改革關鍵節點，為了全面掌握當前形勢，正確應對“營改增”對地方稅收帶來的巨大影響，我們在深入調研的基礎上，進行了探索性的分析與思考。

一、“營改增”對基層地稅的現實影響

（一）收入規模急劇下滑。一是主體稅種缺失，收入斷崖式下滑。從圖1我們可以明顯看出河津市地稅局2012年營改增前，營業稅占全局稅收比重為38.3%；2013年營改增第一年，營業稅占全局稅收比重即下降為36.55%；2014年隨著營改增持續深入，下降4.56個百分點，降至31.99%；2015年下降最狠，直降7.06個百分點，落至24.93%。2016年5月1日前，通過全局稅干共同努力，切實做好營業稅專項清理工作，4月底營業稅占當期稅收比重出現反彈，增至34.01%，提高了9.08個百分點。而從5月1日起，隨著營業稅的消失，占地稅收入近三分之一強的主體稅種將不復存在，地稅部門稅收收入總體規模大幅下降，組織收入形勢極為嚴峻。

二是企業所得稅稅源萎縮，收入增長持續乏力。通過圖2可以看出，2012～2015年河津市營業稅納稅人分別入庫企業所得稅2130萬元、2210萬元、2503萬元、2657萬元，占地方稅收收入比重分別為3.88%、4.63%、5.23%、5.2%，整體平均水平約在4.73%左右。而由于“營改增”后新辦企業的所得稅全部劃歸國稅征管，老企業又會逐步改制成立新公司，地稅部門企業所得稅管戶有可能大幅減少，支撐地稅收入的又一主體稅種，會面臨增長乏力、持續萎縮的現實態勢。三是個人所得稅管控難度加大，存在漏征漏管風險。營改增后，地稅實行核定征收的納稅戶與“以票控稅”的個體工商戶個人所得稅管理難度加大，受納稅人納稅遵從度影響，存在潛在的稅源流失風險。四是隨營業稅附征的城建稅及附加費也存在漏征風險。由于營改增前城建稅及相關附加費都在營業稅征管機制下進行附征，營改增后，雖然國地聯合辦稅服務廳設立了代征窗口，但對于增值稅自開票納稅人，依然存在附征難以落實到位的稅收風險，所以亟需完善相關管理措施。

（二）職能作用大幅下降。從圖3我們不難看出，隨著營改增政策的逐年逐步落實，地稅營業稅對河津市縣級一般公共預算收入貢獻率也在逐年下降，總體平均水平在24.24%左右。而營改增以后，這塊地方稅收貢獻將不復存在，雖然國家已初步提高了增值稅地方分配級次，著力加強了地方轉移支付力度，但擺在地稅人面前的難題是：地稅部門支撐地方財力的主體地位大幅下降，職能作用明顯弱化，面臨著重新定位的尷尬境遇。

（三）征管難度隨之加大。一是“營改增”后，營業稅發票改為增值稅發票，地稅“以票控稅”的手段失去功效，管戶的控管能力受到影響。企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加費等相關稅費因為發票管理權限喪失，征收難度加大。特別是住宿、餐飲等個體工商戶，取得增值稅發票后，能否主動申報其它地方稅費，取決于納稅人的誠信納稅意識和地稅部門的相關風險防控機制。二是隨著地稅部門納稅申報主體的改變、納稅服務與咨詢對象也有所變動，地稅征管信息系統需要重組，稽查選案指向需要重新調整，征管查制度的實施與考核也需重構，稅源普查與收入計劃任務的下達更需科學合理設計，這些都會隨之加大地稅部門的管理成本，影響工作效率的發揮。

（四）征納思想有所觸動。一是部分基層管理員難以適應。過去以票控稅多，征管相對容易。如今主體稅種沒有了，僅征收部分附加稅，并且征收管理一無發票，二無第一手數據，依據都得靠納稅人主動如實申報或國稅部門數據支持。這極容易招致部分管理人員產生負面情緒，對納稅人聽之任之，所以極有可能增大基層管理人員的執法風險。二是少數納稅人心存僥幸。“營改增”后大部分納稅人不用再到地稅機關領票辦稅了，在國稅報多少稅，地稅部門并不能第一時間知曉。這無形中助長了納稅人的納稅隨意性，致使部分納稅人存在僥幸心理，在地稅機關少申報或零申報，利用管理“空檔”達到偷逃稅款的目的。

二、“營改增”對地稅征管的現實挑戰

（一）組織收入面臨減收與盡收的雙重考驗。組織收入是地稅機關永遠不變的中心任務。營改增后，壓在地稅人肩上的重任是：既要盡快化解營業稅消失帶來的收入壓力，又要確保應收盡收、絕不虛收探收。具體地說，就是在增量減、存量弱的情況下，如何切實提高各項收入質量。

（二）職能作用面臨弱化與回歸的雙重考驗。培植稅源是地稅發展的根本前提。營改增后，地方稅源極度萎縮，在國家相關政策出臺前，地稅人面臨的考驗是：如何通過夯實稅基、激活資源、創優環境、深化服務，為地方發展培植涵養稅源，切實完成職能弱化與職能回歸的華麗轉身。

（三）征收管理面臨夯基與合作的雙重考驗。征收管理是地稅人永扛肩頭的職責與擔當。營改增后，“以票控稅”失去意義，如何在完善基礎管理上夯實根基、在加強國地兩稅合作上防范風險，無疑成為地稅人加強日常管理的兩大難點，需要全力以赴，認真應對。

（四）征納關系面臨理解與互信的雙重考驗。征納和諧是地稅人深化服務的根本要義。營改增后，隨著納稅主體的變化、管理手段的調整以及管理措施的加強，如何取得納稅人的理解與支持，切實提高他們的誠信意識和遵從意識，將成為征納和諧的“方向標”，需要地稅人抓早抓好，著力加強。

三、營改增后加強地稅征收管理的措施及建議

（一）夯實基礎管理，扎穩根子。一是進一步夯實征管基礎工作。把現有稅種認真地管起來，對企業所得稅、個人所得稅、土地使用稅、土地增值稅和房產稅、資源稅、城市建設維護稅等剩余稅種，要結合地域稅源結構特點和政策改革趨勢，強化稅源培植，注重挖潛堵漏，進一步加大征收管理力度，做實做細日常稅源管理，通過嚴征細管，力保地稅收入在這一關鍵時期整體平穩過渡。二是做好“一清”、“二估”、“三整”、“四盡收”等工作。即：徹底澄清管戶底冊，做到管戶數據電子化；認真開展納稅評估，做到風險預估前置化；著力強化營改增專項整治和資源稅稅源普查，做到稽查選案聚焦化；全力以赴應收盡收，做到估、整、查、收同步化。

（二）優化納稅服務，搭好臺子。一是全面強化營改增政策后續宣傳輔導。根據營改增后的稅收變化趨勢，對現有辦稅資源重新進行優化配置，探索增設綜合服務窗口，組織政策精熟、業務精通的骨干力量，進行線上線下咨詢輔導，及時解答納稅群眾關心關注的熱點問題，切實化解其思想疑慮。二是認真推進“互聯網+納稅服務”行動落地。一方面，積極宣傳和引導納稅人通過網上辦稅平臺及自助辦稅終端進行多渠道自主辦稅，切實提高辦稅效率，降低納稅人辦稅成本。另一方面，充分利用納稅服務QQ、短信、微信群等平臺，為納稅人進行提醒服務、預約服務、綠色通道服務，進一步提高服務水平和服務效率。

（三）推進征管改革，調好步子。一是全面落實市局征管改革“變道并軌”工程。調整設立新的基礎管理所和納稅評估所，逐步推進基層稅收管理員由“管戶制”向“管事制”轉變，切實還權還責與納稅人，進一步降低基層管理員的執法風險。二是按照“重點稅源精細化、一般稅源規范化、個體稅源定額化”的專業化管理要求，在抓好一般稅源和個體稅源的基礎上，將征管力量向支柱產業和重點稅源傾斜，進一步提高征管的時效和作用。三是建立重點稅源全月高度監控機制，實行月末分析預測、月初調度落實、征期監控入庫的重點稅源收入調度辦法，全面提高重點稅源申報入庫質量，最大限度減少稅款流失。

（四）強化部門合作，拉緊網子。一是認真研究分析“營改增”政策變化后的收入結構，準確普查統計，科學合理制定計劃任務，在確保經濟與稅收相協調的基礎上，找準工作的立足點和突破口；二是堅持以政府為主導，加大社會綜合治稅力度，持續探索多部門合作治稅模式，推進“銀稅互動”，探索“共贏”、“多贏”的服務模式，強化欠稅清繳，加大稅務稽查，積極主動將納稅信用融入社會誠信體系建設中，以現有的欠稅公告、納稅信用等級評定、稅收違法違章處罰公示等制度為基礎，讓納稅人在付出稅收違法成本的同時，也付出經營方面的其他代價，激發納稅人依法誠信納稅的內生動力，為地稅征管提供基礎支持；三是做實稅收征管大數據質量管理，動態掌握財政、工商、發改委、工信局等政府職能部門的涉稅數據，深入挖掘隱藏其中的稅源信息并加以有效利用，進一步提高第三方稅收數據的實際應用水平；四是進一步促進國地稅征管融合。一方面，對營改增后隨增值稅征收的城建稅、教育費附加、地方教育附加費、二手房交易稅、建筑企業項目經理個人所得稅征收管理等，可借用國地聯合辦稅服務廳這一平臺，與國稅部門探索實現先稅后票、以票控稅模式，嚴防稅收流失；另一方面，加強國地稅信息共享機制建設，建立定期召開國地稅合作辦稅聯席會議制度，總結國地稅合作經驗，解決合作中可能出現的各種問題。

（五）轉變征管理念，拓開路子。進一步強化稅費并重意識，切實把基金（費）征收管理納入稅收管理同等重要的位置，充分利用現有的稅收征管體系和平臺，抓好基金（費）征收管理工作，實現與稅收管理目標同征、同管、同查、同考核，力求把基金（費）做實、做大、做強，為下一步國家可能實施的水資源及環保費稅改革工作打好堅實的管理基礎。

（六）加強風險防控，定準調子。一是借用風險防控中心這一平臺，重點解決金三系統操作流程不規范、對風險點應對不全面、對稅收政策執行不到位等問題；二是牢固樹立“數據就是稅源”的理念，加強稅收風險數據日常監控分析，對納稅人進行分級分類管理，為稅務干部量身定制風險應對崗位，在保證收入質量的同時，進一步降低基層稅務干部執法風險和納稅人的潛在稅收風險；三是注重日常風險監督，對沒有應對到位的風險點要進行日常監督核查，切實做到防患于未然，堵漏于日常。

（七）深化隊伍建設，轉換腦子。一是培養人才打造新機制。大力實施“人才強稅”戰略，以市局干部隊伍“優生態”建設為立足點，探索建立一整套能及時發現人才、著力培養人才、全面鍛煉人才的的制度體系，使基層稅務干部發展自我見基臺、展示夢想有舞臺、干事創業登平臺、成就事業上梯臺，努力鍛造出一支充滿幸福感、極具奮斗感的基層干部隊伍，徹底消除“營改增”對基層稅務人員的思想影響。二是規范執法塑造新形象。按照“制度+科技”的思路完善內控機制，探索建設“執法痕跡工程”，進一步規范基層管理員進戶執法行為，使稅務干部始終在法制化軌道下，忠實履行自己的工作職責，著力塑造“為民務實清廉”的形象標簽。三是提高素質營建新團隊。面對營改增后的新稅源管理形勢，組織業務骨干對不同行業納稅人的運營模式、涉稅問題、財務會計和稅收政策等進行分類研究，總結歸納各種務實管用的征管辦法。同時，著力發現和培養分行業的專業化征管能手和稽查能手，重點營建業務嫻熟的征管業務團隊和“稽查鐵軍”，切實確保稅收管理日趨專業化、稅收執法日趨規范化、團隊素質日趨精湛化、稅收服務日趨優質化。（作者單位：河津市地方稅務局）