農業合作社內部治理結構存在的問題及對策研究

加快農業合作社的發展，是推進我國農業現代化、打造農產品品牌效應和不斷增加農民收入的有效途徑，而農業合作社的內部治理結構是否合理影響到其作用的發揮，本文通過對蘇北H市若干個農業合作社的調查研究，提煉出農業合作社內部治理結構普遍存在的問題，并對這些問題背后的原因進行分析研究，找出相關解決對策，為構建高效合理的農業合作社提供政策建議與參考。

農業合作社內部治理結構是指農業合作社內部各要素的配置和排列，包括農業合作社內部各部門和各層級之間的分工協作、權力運作以及聯系、溝通方式。它反映了農業合作社內部理事會，監事會，社員代表大會之間的相互制衡和利益協調機制。H市位于江蘇省中北部，江淮平原東部，地處長江三角洲地區，是蘇北重要中心城市，坐落于古淮河與京杭大運河交點，下轄4區3縣，戶籍人口多達500萬，共有116個鄉鎮。本文選取了H市的14個鄉鎮20余個農業合作社作為樣本進行了調研，通過調研發現，近幾年來該市農業合作社數量急劇增長，主要體現在以下幾個方面：

一、監督約束機制缺位

從調研的農業合作社來看，其內部監督約束機制不健全是普遍現象，某葡萄合作社占地50余畝，擁有會員35戶，規模在眾多農業合作社中算比較大，然而合作社越大越難以管理，該合作社最嚴重的問題在于其內部管理無章可循，缺乏規范的監督約束機制，合作社內部雖然設置了監事會，但是監事會如同虛設，毫無作用，對于合作社年底分紅、合作社內部決策等都沒有起到應有的監督作用，合作社中貪腐風氣盛行，根本無法體現民主決策、民主管理、民主監督的原則，與其他合作社動輒年利潤200萬相比，它的年利潤才100多萬。與此同時，在相應的法律法規中規定了合作社的經濟結算應配備專業的財務會計人員，然而調查顯示，相當一部分合作社會計人員缺乏，且會計人員的專業水平、綜合素質都不高，從而導致合作社內部利益分配不均，社員分得的利益少之又少，大部分利益流入到了有權力的人手中，貪污腐敗風氣盛行。

二、農業合作社空殼問題嚴重

由于農業合作社注冊門檻較低，缺乏嚴格的監管制度，很多合作社注冊成功后，并沒有實際運行，其創立主要是為了套取國家補助資金，獲得征地便利等。在所調查的H市農業合作社中，有兩家合作社規模非常小，其成員就5至8人，在調查中了解到該合作社中的社員根本都不知道自己屬于這個合作社，該合作社基本也不開展活動，平時沒什么經濟項目，有一部分合作社的發起人抱著投機取巧的心理隨便拉幾個村民注冊一個合作社，村民也不需要交什么錢，就稀里糊涂成為了其中一員，而合作社則利用自己的身份套取資金補助。這些合作社想運作但是運作起來很困難，這就容易與空殼合作社之間形成混淆，很難界定，造成了實際上的空殼。導致這兩種類型的農業合作社在現實中即使不開展合作項目也沒什么損失，遇到補貼的時候還能從中分得一杯羹。

三、政府對合作社內部控制嚴重

在農業合作社的發展中，資金是最重要的因素。從資金構成看，政府投資是農業合作社資金的重要來源，正因為農業合作社受政府部門資金的控制.在調查的多個合作社中，大部分規模較大的合作社都有政府部門和村干部大量介入，而那些規模較小、發展存在困難的合作社政府基本不介入。H市某合作社，擁有的農產品種類最多，有20余種，并且多次在舉辦的農產品節上獲得過金獎，但就是這樣一個年利潤達到300多萬的大型合作社，其內部基本是由政府控制的，很多決策并沒有通過民意決定而是直接由政府部門決定，導致合作社成員缺乏參與與管理及監督的動力，該合作社的社員反映，往往一個通知或者一個決定下來，社員根本不知情，只知道有這么一個通知與結果，至于社員的意見根本沒人會理會。

四、農業合作社決策機制不完善

在對于“你所在的合作社決策是否高效”的問卷調查中，大多數答案都是“否”，不管是大型的、收入很可觀的合作社還是小型的、運作困難的合作社，社員們的回答基本都是一致的。合作社決策效率低下根本原因在于合作社內部權力劃分不科學，重大事項決策機制不明確，導致合作社遇到重大事情時難以快速有效決策，決策效率十分低下，在對這20余個農業合作社的調研中發現，這些農業合作社有著極其相似的地方，即內部權力劃分亂七八糟，理事會同時又兼監事會，有時重大事情監事會還要插一腳并給予意見。同時合作社中的管理者往往是在鄉、村兩級干部中產生，基層的社員沒有任何權力，特別是規模較大的合作社已經慢慢在往企業的方向靠攏，重大事情往往就在集團內部開一個董事會就解決了，導致社員參與合作社的興致低下，對合作社的發展漠不關心，合作意識也很薄弱，合作治理運行機構不完善，合作組織內部的管理毫無秩序，農民的權利得不到保障，合作社運行效率低下，嚴重影響了合作社的經濟發展。

五、農業合作社內部治理結構存在的問題原因分析

1.監事會設置及運作受阻

H市的農業合作社雖然很多年收入都很可觀，為農民帶來了利益，但是從所調查情況來看，大部分農民對于合作社內部是否設置監事會并不知情，也不知道什么是監事會。我國關于合作組織的法律條款中沒有要求說農業合作社必須設立監事會，該市很多合作社為了節約自身成本完全就不設立監事會。農業合作社如果沒有設立監事會，將難以實行有效的監督，容易導致農業合作社貪腐現象的發生。另一種情況是設立了監事會，但是并不能夠獨立行使監督權，監事會隸屬于理事會，即便設立了監事會也并不能真正發揮其職能，監事會的成員理應由社員大會從本社成員中選舉產生，據調查的十幾個村落反饋上來的數據來看，村民答案基本是一致的，他們所在的農業合作社監事會成員從來不是民主選舉產生，而是直接由理事長任命。由于監事會設置及運行存在諸多問題，農民的利益得不到保障，投身于農業合作社的積極性降低，導致農業合作社問題重重。

2.農業合作社注冊門檻低

我國農業合作社注冊的門檻很低，滿足以下基本條件即可成立，有必要的財產或經費，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任，滿5人即可向工商行政管理部門申請設立登記，在調查過程中發現H市有兩家小型的農業合作社，組成人員在5到8人，農業合作社注冊門檻低，空殼農業合作社層出不窮，農業合作社法律制度的空缺致使很多為了謀取個人利益，借此成立空殼農業合作社，套取國家資金，獲取征地權力等。與此同時，空殼農業合作社界定非常困難，H市某農產品合作社是真的運作起來比較困難的小型合作社，與偽裝起來的空殼農業合作社很難進行區分，在進行補助的時候就難以做到精準定位。農業合作社注冊門檻低以及主管部門的監管不到位成為空殼農業合作社存在的潛在原因。

3.農業合作社資金來源單一，融資渠道狹窄

資金對于農業合作社而言是生存和發展的根本，農業合作社的融資的渠道主要來源于政府的資金支持、社員的入社繳費以及利潤分成后的截留，由于爭取政府資金不需要農業合作社付出成本，導致大部分農業合作社很依賴政府，據所做的問卷調查得出的數據匯總來看，該市20余家農業合作社大部分資金都是靠政府撥給的，農業合作社的規模越大，越容易獲得政府的資金扶持，同時也是受政府控制最為明顯。從這方面來看，部分農業合作社的性質已變，成了政府領導下的政府企業。在實地走訪中發現，部分農業合作社的管理人員與社員普遍認為農業合作社是政府支持、扶持的對象，資金上依靠政府是正常不過的事情，接受政府的資金，受政府控制也是很正常的，政府輕易不會讓農業合作社倒閉，反而能給農業合作社提供資金支持，這實際上已經違背了農業合作社設計的初衷，農業合作社中的社員的意見得不到尊重，在決策時不考慮社員的利益與意見，導致社員參與農業合作社的積極性降低，農業合作社沒有了自身的獨立性，做事都需要政府部門的批準。據了解，近幾年政府對農業合作社的資金扶持力度非常大，農業合作社一旦遇到問題就借助于政府部門，正是因為合作組織內部資金來源渠道較窄，只要有資金需要都依賴于政府，失去了自身的獨立性，導致各方面的運行都得限制于政府。

4.“一人一票“制表決權流于形式

農民專業合作社為了保障社員的基本權利，體現自我管理、自我服務的精神，一般實行“一人一票”制，但從所調研的農業合作社來看，大部分農業合作社并不實行“一人一票”制，甚至許多社員并不知道“一人一票”制度的存在，大多數農業合作社都設有“社員代表大會”，其成員并不是由農戶選舉產生，而是由理事長直接任命，或者是合作組織中的能人勝任。另外，農業合作社有重大事情需要決定的時候，都是由領導人員開會討論，很少聽取社員的意見，更不要說“一人一票”表決制了，久而久之他們對農業合作社中能人的依賴程度遠遠超出了想象。在調查中也發現，由于絕大部分農業合作社是由龍頭企業帶動興辦的，它占的資本比較大，“一人一票”制順理成章地被“一股一票”制所取代。

六、完善農業合作社內部治理結構的對策

1.健全監督約束機制

加強農業合作社內部的監督，首先每個農業合作社不管大小都應該設監事會，從調查的農業合作社來看，由于沒有設立監事會導致農業合作社內部貪污腐敗風氣盛行，監事會和社員可以采取財務監督和賬務公開等方式對農業合作社內部治理存在的問題進行監督，監督農業合作社內部享有權力的管理層的行為。在設立監事會的同時要設立農業合作社內部審計部門，即由監事會來對農業合作社內部進行監督審計，其次要明確監事會的監督職責，使其有章可循，與此同時監事會的成員應在合作社員中通過民主選舉產生，而不是由理事長直接任命，這樣既可以調動農民參與合作社的積極性，也可以更好地對農業合作社監督，防止管理者利用職權為自己謀取利益。最后監事會應定時對農業合作社的財務進行監督，在定期監督完成后將農業合作社的財務狀況公示給社員看，社員及監事會共同監督合作組織財務狀況。

2.加大監管力度，完善《農民專業合作社法》

空殼農業合作社在我國普遍存在，并且空殼農業合作社與發展比較困難的小型農業合作社很難區分。首先就要規范農業合作社成立的條件，在《農民專業合作社法》中合作組織成立的條件非常的簡單，因此為了提高成立門檻，防止空殼農業合作社亂入，要進一步完善《農民專業合作社法》，對于農業合作社的業務開展情況的真實性進行監管防止空殼農業合作社空手套白狼，拉低農業合作社整體水平。完善《農民專業合作社法》，可以從源頭上切斷空殼農業合作社的來源。其次，要改變農業合作社補貼的方式，用獎勵政策代替投資政策，以農業合作社農產品的轉化量作為核算數據，同時以農產品的轉化量作為為政府發放財政補貼的依據，將財政補貼集中存放于某一金融機構，統一管理，實行?？顚Ｓ茫瑴p少農業合作社內部的貪污現象，切實保障農民的利益。

3.規范政府部門行為

政府要處理好與農業合作社之間的關系，秉持支持但不干涉的原則，雖然政府對農業合作社給予了大量的資金支持，但農業合作社還是應該具有其獨立性。政府應該做到以下兩點：首先政府盡可能通過制定政策為農業合作社創造良好的經營環境，其次應為農業合作社制定標準和認證服務，咨詢或者信息服務。做到以上兩點，農業合作社對政府的依賴程度將會大幅度減少，農業合作社將具備獨立運行的能力。政府所做的應該是幫助農業合作社給與適當的資金與政策支持，要掌握好一個度，不能過分干預，要懂得適時退出。

4.理順農業合作社內部治理關系

決策效率不高是我國農業合作社普遍存在的問題，不管大型的還是小型的，都存在運行機制問題，為了解決這個問題，應該理順農業合作社的內部治理關系，即社員（代表）大會、理事會和監事會之間的關系。其中社員（代表）大會是農業合作社的最高權力機關，也是決策機關，負責對農業合作社中的重大事務進行決策，理事會是社員（代表）大會的執行機構及業務執行和代理機構，由社員大會選舉產生并對社員大會負責，負責農業合作社的日?；顒?。監事會主要行使監督權，也是由社員大會選舉產生，負責監督理事會的任務執行情況，向社員大會報告。

七、結論

農業合作社作為保護農民利益的經濟組織是推動我國農業現代化發展、增加農民收入的重要途徑，它不僅提高了農民的市場競爭能力和談判地位，同時便于農民更直接有效地享受國家對企業、農村和農民的政策扶持。然而農業合作社內部治理結構存在著諸多問題，影響了其作用的充分發揮。解決農業合作社內部治理結構存在的問題是重中之重的問題，找到這些問題，對癥下藥才是最根本最有效的辦法。使農業合作社能夠朝著科學、合理、高效的方向發展，真正能為農民帶來切實利益。