國家行政賠償制度的欠缺及完善

一、國家行政賠償制度簡述

行政機關作為我國權力機關的執行機關，職權范圍包含了人民生活的各個領域，與人民的關系非常密切。行政賠償制度是指國家機關及其工作人員在行使職權過程中出現違法行政現象，對公民、法人及其他組織的合法權益造成侵害，需要國家進行行政賠償。其中包含了三重意思，第一，國家是賠償責任的主體，第二，造成損害和引起國家賠償責任的行為是國家或公共團體的公務行為，是受到公法調整的行為，第三，國家承擔的是對他人損害或者損失的彌補性賠償責任，而不是其他責任。

2013年1月1日，國家賠償法的第2次修正案正式施行，完善了1995年頒布實施的《中國人民共和國國家賠償法》。逐漸完善的國家行政賠償制度可以促使我國的依法行政、民主行政、服務行政的行政宗旨，對保障公民、法人及其他組織合法權益具有重要意義。

在行政法學中，行政賠償制度和行政補償制度比較相似，很容易被混淆。二者都是國家行政主體在發生一定前提條件下對公民、法人、其他組織的利益進行彌補的行為。但是它們所產生的的原因不同，行政補償是對行政機關和工作人員的合法行為進行補償，是正常行使國家行政職權的行為。而行政賠償是由于違法的行政行為產生的，是承擔違法責任的一種形式，暗含了對行政主體的“譴責性”，且行政賠償必然發生在損害形成之后，具備明確的法律依據，并非由行政機關自行裁定。

我國行政賠償制度起步較晚，雖然內容比較完整，但面對現實環境仍然存在不小的疏漏和欠缺。本文將主要從行政賠償的范圍、程序、歸責原則和執行情況入手，分析行政賠償制度的現有缺陷和完善方式。

二、現行國家行政賠償制度的爭議點

1、行政賠償范圍過窄

行政賠償范圍規定的是國家承擔賠償的范圍，在《國家賠償法》中，規定行政相對人受到保護的范圍只有人身權和財產權，而且人身權只包括公民的人身自由權、身體健康權和生命權。公民的合法權利除了人身權和財產權之外，還包括應當保護的政治權利和其他權利，而針對人身權來講，公民的名譽權、榮譽權等人格權歸屬在其中，卻無法受到合理的保護。

在行政賠償中，對行政機關的違法行為范圍認定也是爭議所在，一些有爭議的行為既沒有被列舉在賠償范圍之內，也不屬于賠償條款，在發生相似事件時，只能根據“其他事項規定”，進行彈性處理，如行政壟斷損害賠償、公共設施造成的損害賠償、抽象行政行為、間接損害與精神損害的賠償等等。在一些西方國家的行政賠償法律中，已經將賠償行為進行具體細化，對行使公權力的行為、公共設施致人損害的責任、司法賠償軍事賠償責任都有明確的規定。而在我國，對它們的認定和賠償措施都缺少規范性指導，而且具備相當寬泛的免責制度。

2、行政賠償的程序不盡合理

在《國家賠償法》種，并未涉及到對具體的賠償程序的規定。因此，在行政賠償的實踐中，法院在審理賠償案件的過程中常常會面臨著缺乏程序依據、審理不公、當事人拒絕執行賠償決定等問題，對國家賠償法的實施產生較大影響，也損害了賠償相對人的利益。而且，《國家賠償法》還規定審理司法賠償案件的賠償委員會應當設置在中級人民法院之內，這也與我國的司法體制產生了一定的矛盾，下級法院需要向上級法院請示匯報案件審理情況，中級人民法院的賠償委員會在審理案件時難以保證公正公平，對賠償案件的合理解決產生不利影響，同時，也沒有辦法強制執行體制制約賠償決定。

此外，國家賠償法中沒有規定案件審理的聽證程序，如果出現不利于行政相對人的情況，無法合理保證相對人的合法權益，國家賠償制度名存實亡。

3、歸責原則存在缺陷

我國過去實行的是“違法歸責原則”，即將違法作為追責的客觀衡量標準，在2010年修訂《國家賠償法》后，在歸責原則的法律條文中將“違法”二字刪去，表面上采取了“過錯歸責原則”，但在第二章的條文當中，仍然過于強調“違法”的前置作用，從對法律的文義解釋來看，并沒有徹底改變“違法歸責原則”帶來的弊端。

首先，對國家機關的“合法要求”是最基本的要求，但不是全部的要求，違法歸責原則僅從責任結果方面對行政人員的違法行為進行限制，但無法排除國家行政機關工作人員的過錯行為，反而將受害人獲得賠償的條件局限于“違法行為”，使得受害人難以獲得國家賠償。其次，違法歸責原則無法科學地對國家賠償事項的全部特征和內容進行概括，以公共設施致人損害為例，它與行政人員是否違法沒有直接的關系，而是與其是否盡到管理責任息息相關，因此過錯和危險規則標準顯然更符合實際情況。還有行政機關的其他柔性行為和事實行為，如行政合同行為、指導行為等，它們未必違法，但同樣會帶來一定的損害。因此，當行政機關因為職權行為造成公民個人或法人、其他組織損失時，如果當事人自己不存在過錯，法律上也沒有負擔，國家就應當承擔一定行政賠償，明確以過錯原則作為行政賠償的歸責原則，讓《國家賠償法》第二章中的“違法”二字回歸本意。

4、行政賠償的執行情況不合理

國家行政賠償由國家承擔法律責任，支付賠償費用，進行了侵權行為的公務人員并不會直接對受害人負責。在執行行政賠償的實踐中，賠償金額先從公務人員所屬機關單位的經費預算中支付，再向國家申請財政調撥。但實際往往形成機關先行賠付，國家卻沒有財政撥付的情況，國家賠償在很大程度上變成了機關賠償。這樣就形成了惡性循環，賠償義務機關不愿意主動“丟丑”，財政撥付也更加困難，甚至有時要求先處理責任人或者削減其他經費，事態逐漸演化，賠償義務機關可能形成“對抗”行政賠償的意識，不惜采用利益交換、拖延等種種不合法的手段來避免行政義務，加劇了行政賠償制度難以實施的現狀。

三、國家行政賠償制度的完善策略

針對現行國家行政賠償制度中出現的欠缺和問題，對《國家賠償法》的修訂，對國家賠償規章制度的完善，仍然可以從賠償范圍、賠償程序、賠償標準、法治理念等方面進行。

1、擴大國家賠償范圍，完善歸責原則

如前文分析國家賠償制度爭議點中所說，國家賠償的范圍包括兩部分內容，分別是國家承擔賠償責任的行為范圍和需要承擔賠償責任的侵權損害范圍，也即國家對哪些侵權行為進行賠償，對哪類損害進行賠償。

首先，想要真正發揮國家行政賠償制度的作用，真正保證公民、法人和其他組織的權益，在對侵權行為的歸責原則中，應當盡量更正原本的“違法歸責原則”，采用違法原則為主，危險原則及過錯責任原則為輔，將可能引起的社會危害及行政違法行為人員的過錯納入到賠償范圍之中，擴大賠償范圍，將現行法律規定之外的人身權如名譽權、婚姻自主權，及人身權與財產權之外的其他權利納入國家賠償范圍之中，進一步完善《國家賠償法》。

其次，還需要擴大侵權損害的賠償范圍。我國現行的是物質性賠償原則，只賠償實際損失和直接可得利益，不考慮間接損失和預期利益，也不考慮精神損害賠償，因此，需要將其納入賠償范圍內，提升國家賠償制度的先進性，追求與法治社會內在要求相契合。

2、完善賠償標準，健全國家賠償程序

目前我國國家行政賠償尚未形成明確的標準和賠償程序，比如《國家賠償法》的26條規定“侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算”，賠償標準低于民事賠償標準，將對各種權利的侵害補償簡化為“誤工損失費”不符合司法原則與公平正義原則。

在進行國家賠償時，可能無法做到對損害賠償的絕對精確，但有必要盡量準確地估算出個人的損失，而且在國家賠償程序中，為避免惡性循環的出現，可以取消由賠償義務機關自行確認行政違法的前置程序，完善賠償委員會在審理國家賠償案件時的程度，避免受到下級法院的影響，明確聽證程序和申訴程序，保證公平正義原則。

3、強化法治理念

法律的制定和修改，公民、法人和其他組織享受平等的合法權益，這些都需要完善整個社會的法制理念，一是完善行政機關和工作人員的法制觀念，讓他們以正確的態度對待行政賠償事項，不抵觸，不對抗。二是行政相對方應當由主動對違法行政行為提起行政賠償的意識，加強法制觀念，可以使每個人正確地維護自己的合法權益，保證依法治國方略的順利實施。

行政賠償制度可以通過多種形式加以完善，如針對行政賠償的執行情況，也有專家建議可以單純從技術角度進行考慮，制定一個專門機構，代表國家參與國家機關侵權可能導致的國家賠償訴訟，避免侵權機關代替國家參與訴訟時發生的角色沖突。總之，完善國家賠償制度，是依法行政、依法治國的重要體現，是現代民主法治文明的標尺，對維系社會穩定起著極其重要的作用。（作者單位為遼寧公安教育培訓中心）