農村土地股份制改革過程中存在的問題及對策研究

土地是統籌城鄉發展的核心問題之一，我國應抓緊完善現行法律和政策，為農村集體土地使用權流轉創造良好的法律和政策環境，鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地農業經合組織、股份合作社或股份公司等，使農民對集體資產享有充分的股權，通過完善和強化土地用益物權，使農村集體土地所有權實現最大化。

一、農村土地股份制改革過程中存在的問題

（一）對土地股份制改革認識不夠。一些地區對農村土地整治尤其是城鄉建設用地增減掛鉤政策的理解不到位，執行方面存在偏差。不少地方為了獲取更多的建設用地指標，不惜將土地整治新增節約指標全部用于城市建設用地和工業用地，而不是站在統籌城鄉發展的高度進行統籌考慮，忽視了農民群眾的利益。

（二）土地產權關系和主體界定模糊。現階段，在家庭承包制下，農村土地產權仍然存在著多元主體，而且產權主體界定模糊不清。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。這些規定明確了農村土地所有權的主體是“集體”，農民擁有的只是土地的承包經營權。但“集體”的概念顯得含糊，有鄉（鎮）、村、村民小組三個層級，在不同程度上都是農村集體土地的所有權代表。農村土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的。在實際操作中，土地產權主體不清必然形成三個層級對同一塊地都擁有所有權和控制力，甚至以此為名義侵犯農民的土地權益，而農民實際缺乏充分行使自己土地權利的能力，在農村土地產權制度中處于弱勢地位。

（三）土地股份制法律地位不明確。依照我國現行的《憲法》和《土地管理法》的有關規定，土地股份制是沒有相關法律桂法支持的。土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國家對土地股份合作制企業沒有立法，不能得到國家法律和行政機關的承認，工商管理部門不予登記注冊。同時，稅務部門按個人所得稅法的規定，對村民獲取的股金紅利將征收個人所得稅。

二、農村土地股份制改革中問題的解決措施

（一）提高對土地股份制改革的認識。一是加強宣傳。建議地方各級國土資源部門要切實加強宣傳，營造有利于實施土地股份制改革的社會氛圍，積極爭取人民群眾的擁護支持，讓他們理解實施土地股份制改革，讓他們成為實施土地整治的堅強后盾；二是調動各界的積極性。建議地方各級政府在深刻理解開展農村土地股份制改革重大意義的基礎上，深人調查研究，全面把握開展農村土地整治的有利條件和不利條件，做到揚長避短，同時鼓勵對土地整治進行多種模式的探索，充分調動農民群眾、社會各界投入土地整治工作的積極性和熱情。

（二）明確土地產權關系和主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據，將“集體”界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系—土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民代理的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托代理關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好地適應以競爭為基礎的市場經濟環境。應當慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，已故的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平。

（三）完善相關的法律規范。農村土地產權的股份制改革還需要其它配套實施的完善和相關機制的健全，其中以法律最為重要。針對我國推行土地股份制所面臨的現狀，有必要盡快制定和健全有關法律法規，統一規定農村集體土地產權以及土地股份制改革方面的內容，從而解決土地股份制在改革過程中存在的合法性不足或法律空白等問題。具體來講，主要應該對以下內容進行規定：集體土地所有權的主體；農村土地產權的內容；土地價格的評估機制；土地股權的分配；土地入股的條件、權利和義務；農村土地流轉的條件與范圍；土地股份制企業的性質、設立條件與法律地位等。

（作者單位為邢臺市橋東區農業局，中共河北省委黨校在職研究生學員 ）