我國土地整理優化策略探析

土地整理對實現耕地總量動態平衡以及經濟社會的健康發展等有著重要意義，但土地整理過程中出現了質量不高、公眾參與度較低以及規劃與實際脫節等問題，嚴重阻礙了土地整理工作的有效開展。從數量與質量并重、強化公眾參與機制、制定科學的規劃入手，能有效促進我國土地整理工作的高效、規范開展。

人多地少與耕地不足是我國的基本國情之一，為此國家實行了土地宏觀調控政策、土地集約利用政策、土地有償使用政策、節約用地政策、保護耕地政策、保護土地環境政策、從嚴管理土地政策等，以期對耕地進行有效保護，保障糧食的供給。這一系列的政策從宏觀上可以視為土地整理，故加強土地整理的研究，對保護耕地、提高土地利用率、保證糧食安全以及促進經濟社會的健康有序發展有著積極的意義。

一、土地整理的含義

土地整理一詞始于德國和瑞士，二十世紀五十年傳入中國，但對土地整理的內涵始終未有統一定論，土地開發、土地復墾、土地整理、土地開發整理、土地治理、土地改良、土地保護與土地整治等皆可以視為土地整理[1]。雖然對土地整理沒有統一的定論，但人們普遍認同土地整理的基核是促進土地資源重新配置、增加土地利用效益和提高土地供給能力。基于此，筆者認為土地整理即在一定區域內，從宏觀上對土地利用環境、土地利用結構、土地利用格局的調整和從微觀上對田塊形狀的改造、基礎設施的配套等能夠改善土地利用條件，提高土地集約利用和有效利用程度的綜合措施。

二、我國土地整理存在的問題

（一）土地整理質量不高。土地整理質量不高在我國客觀存在，重要表現之一就是耕地保護“重量不重質”。我國土地整理起步較晚，國家將耕地數量保護作為土地整理的核心目標，導致土地整理具有盲目性的特點。如土地整理后的土地大多用于耕地，耕地面積增加了，但土地的生產率卻沒有提高。土地整理是實現耕地總量動態平衡的重要途徑，也是保護耕地的有效措施，但是增加耕地不是土地整理的唯一目標。我國土地整理中少數地方為了達到國家的要求，片面強調數量而忽略農地開發質量，甚至將農地整理理解為開墾荒地，嚴重偏離了農地整理的真正內涵，直接造成了土地整理質量較低、效益低下。

（二）公眾參與度較低。公眾參與是土地整理工作有序開展的前提，只有公眾參與到其中，才能優質高效地完成土地整理工作。總體看來，當前土地整理中公眾參與力度遠遠不夠，大多數工作都是在政府的強勢推動下進行的，嚴重打擊了公眾參與的積極主動性。這種情況的出現主要有兩個原因，一是忽視群眾意見。各級政府土地整理工作的著眼點主要是獲取新增耕地的建設用地折抵指標，往往容易忽視群眾的意見，為了新增耕地數量，強行上項目[2]。二是宣傳工作不到位。在土地整理開展的過程中，工作人員的宣傳做得不夠，使得群眾對土地整理工作的重要性、相關政策等了解不夠深入，不愿、不敢參與到土地整理工作中。

（三）規劃與實際脫節。合理規劃是土地整理工作科學開展的重要保障。規劃要能得到有效執行，就必須要切合實際。我國部分地方存在規劃“高大上”，落實“難繁雜”的情況，沒有從當地的實際情況出發，甚至少數地方還與當前的生產、生活不相適應。如在落后的農村地區，通常使用牲畜來從事農活，這些牲畜通常不走硬化的路面，我們的規劃往往按照水泥路的標準來修路，給牲畜的行走帶去了不便。再如，道路兩邊要求種樹，殊不知這些樹長大后會遮擋道路兩旁的陽光，影響了田里農作物的生長。這樣的案例不勝枚舉，都警示我們在進行土地整理規劃時，要從實際出發，為群眾辦實事、辦好事。

三、我國土地整理的優化路徑

（一）數量與質量并重。土地整理的過程中，要重視數量更要重視質量，做到質量與數量的統一，這樣才能提高土地生產率，提高土地綜合生產能力。我們可以從兩個方面入手，最大限度地做到土地整理數量與質量并重：一是制定統一的土地整理質量標準。國家和相關部門要加強調研，在此基礎上制定出與當前土地整理現狀相適應的土地整理質量標準，使土地整理質量的提高有章可循[3]，盡可能做到耕地總量數量和質量的雙平衡。二是重視生態環境的保護。在對土地進行整理時，要適量增加生態保護相關內容，并在土地整理工作開始前要進行嚴格的生態環境評價，對不符合生態環境評價的土地，不能強行進行整理。

（二）強化公眾參與機制。我國是人民民主專政國家，人民是國家的主人，在任何工作的開展過程中都要高度重視人民利益的滿足，土地整理也不例外。國家要通過加強宣傳教育、完善相關制度等方式，不斷提高公眾參與土地整理工作的積極主動性，使農民能參與到項目的決策、管理、實施、監測和評估中，保證項目的科學性、正確性和持續性，真正實現土地整理目標。此外，我們還要拓寬土地整理資金來源渠道，在發揮政府主導作用的同時，要導入市場機制，形成多元投入的格局，充分調動各方面積極性。

（三）制定科學的土地整理規劃。土地整理規劃的科學與否直接決定著土地整理工作的推進情況，我們要科學制定土地整理規劃，為實現土地開發整理、生態環境建設、農村人居環境三者的和諧統一打好基石。土地整理規劃設計時，要充分考慮到當地的生活生產習慣、生態環境等因素，對農田、水利、道路、村落等進行綜合考慮，并且與城鄉建設規劃、新農村建設規劃相銜接，盡量避免土地整理區重復建設，減少財力、人力、物力浪費現象的發生。今后的土地整理中，我們要著眼長遠，注意保護生態，努力實現土地數量、質量與生態環境三者的協調統一發展。

（作者單位為四川省南充市儀隴縣國土資源局二道國土所）