國內外征地留用制度研究現狀及其對湖南的啟示

對征地留用制度進行研究是一個涉及多領域的復雜的理論課題，也是一個具有很強的政策性和操作性的實踐問題，對其進行深入研究具有較強的理論意義和實用價值。雖然我國在土地所有制的制度政策方面與多數發達國家相比，存在本質上的區別，衡量的標準也不完全一樣。可就目前關于土地政策、土地產權、土地糾紛等方面，國外的學者在這方面的研究還是取得了不少的成果。這對于征地留用制度的研究和完善依舊有著重要的借鑒和參考意義。

一、國外研究現狀

（一）關注被征地農民的利益理論研究

Kironde強調政府補償失地農民的費用如果很低或者幾乎沒有，這會在很大程度上使得失地農民既無地耕種又將面臨更加貧困的生活。在非洲，有些國家的土地征用價格只有其當地土地市場的10%-20 %，這將意味著一方面，更多的資源與財富轉移到富人身上；另一方面，這些失地農民的利益得不到保護而更加貧困。因此，不合理的土地利益的分配與征用補償極易引發平方差距加大，甚至出現土地矛盾沖突。有些持久的暴力沖突對正常的農業經濟生產造成了嚴重的破壞，主要是耽誤農時、減少勞力等惡劣影響。

Berry指出由于土地產權與利益分配存在不公平可能引起經濟歪曲地運行，造成財富更多地轉移到富人身上，加劇貧富差距。若土地產權得到公平、合理和公平確認在很大程度上減少有關問題的產生，并在土地合理利用與技術方面形成良好的效果。從而減少貧富差距等不公平現象的產生，有利于濟的發展與社會的穩定。

（二）強調合理管理的土地政策研究

Amelina研究了20世紀90年代的獨聯體與東歐一些國家地區的土地私有化進程，并指出他們采取的改革較為激進，也達到改革目標和獲得令人滿意的成效。由于不合理的土地政策在不同程度上形成了土地法律政策與市場運作的許多困境，也給被征地農民帶來了潛在的風險。

Earnside研究了拉丁美洲的土地改革，認為該地區土地改革不夠完善徹底，使其不僅沒有實現對貧困問題的解決，反而進一步加劇了土地分配不平等。受到不合理、不完善的土地政策的影響，直接加重了森林亂砍濫伐、物種減少等迫害生態的問題。

Brandao and Feder以及Butler也認為政府及其部門必須通過研究制定合理、透明的法律體系明確職責和權限，而且要建立多渠道的監管體制來確保土地政策的科學化和合理化，充分保護土地所有者的正當權。

二、國內研究現狀

（一）關于失地農民補償安置方式的研究

劉田（2002）、盧海元（2003）、朱明芬（2003）、余興厚（2005）、周顯祥（2005）、姚蕾（2005）、陸遷（2005）、劉海云（2006）、張存（2007）、董鵬鵬（2007）、劉慧芳（2008）、黃寰（2009）、黃賢金（2009）、劉曉霞（2009）均從不同角度進行過研究，近年來研究更加深入，如喻鷗（2010）認為失地農民的素質普遍偏低是影響失地農民就業的最大障礙，開展一系列通用技能培訓，使失地農民至少掌握一種非農業技能，以便他們能夠憑借一技之長在激烈的市場競爭謀取一份養家糊口的工作，并進行一些切實可行的創業技能培訓，鼓勵失地農民自主創業，拓展失地農民的就業渠道以提高其整體素質和可持續就業能力。呂蕾（2011）指出，在“可持續生計”目標下，創新的征地安置模式應能有效克服單一貨幣補償安置模式的缺陷，較好地解決失地農民當前利益和長遠利益、生存與發展等一系列問題。朱曬紅（2014）認為受到城鄉二元結構的影響，國家政府對城市與和農村的資本投入存在。雖然很大的差距，而且束縛了農村的健康發展，雖然在社會主義新農村在今年來不斷得到中央的重視，可是關于征地補償的標準在城鄉之間還是存在明顯的差距。邱憲黎（2014）指出由于基礎條件各異，各地方在制定實施有關土地補償安置政策時，要結合各地實情，應采用不同的安模式，杜絕“一刀切”的魯莽做法。他指出在經濟條件較發達的區縣可以結合實際制定關于貨幣和招工安置為主政策來進行補償安置，鼓勵有條件的標準低農民進行自主創業。而且針對于農村的社保，尤其是失地農民的社保要得到更多的關注，做好失地之后不會因為失地而造成生活更加困難的局面。

（二）關于失地農民保障問題研究

失地農民的社會保障體系應包括最低生活保障、養老保險、醫療保險、教育培訓機會和為失地農民提供法律援助等五部分內容。許勇軍（2002）、羅瑜（2003）、李敏（2003）、宋斌文（2004）、劉海云（2006）、謝圣遠（2007）、張燕（2008）和劉曉霞（2009）認為征地留用制度中，設計土地補償安置方面的政策制定、實施和監管等環節，應始終把實現失地農民的可持續發展作為核心，采取多種措施幫助失地農民實現有效的就業，通過資金、政策等扶持力度鼓勵有條件的農民進行自主創業。近年來，失地農民社會保障問題日益為學術界所關注。如張學英、李薇（2010）通過研究認為，目前被征地農民的保障依舊存在管理不科學、范圍狹窄、水平不高、地區差異明顯等不足。指出應通過資金、政策等多途徑給予支持，而且要動員社會力量進一步完善社會保障制度，讓農民們享受改革發展的成果。張慧（2011）認為，土地征收管理工作應根據被征地農民的實際，因人制宜，在保障公平的原則下，制定符合被征地農民的社會保障模式，對于其中因失地致貧的農民要給予更多關照，建立完善被惠及征地農民的保障機制。張學英（2013）針對于被征地農民費用的使用做出了研究，指出要充分為失地農民考慮資金的安全和收益的問題，對資金的使用要做出長遠合理的規劃，避免坐吃山空的問題。應當鼓勵合理消費，為農民們的資金理財提供合法的、收益穩定的理財途徑。

三、研究評述及其對湖南省的啟示

綜上所述，根據國內外關于征地留用制度的研究，而且在多層次和領域取得了成果，結合我國實際，依舊有很多經驗值得我們去學習和借鑒。比如，要通過合理的法律規定土地的產權，減少產權模糊性在征地過程中給被征地農民帶來的損失。在安置補償方面，要采取多種補償方式，努力為失地農民今后的長期就業、養老等有關問題做出科學合理的安排。

國內外關于征地留用制度的有關理論研究在不同角度揭示了被征地農民所面臨的問題，比如非洲、拉美等地區出現土地帶來的財富向富人流去，而直接損害了被征地農民的實際利益和正當權益。因此，不少學者提出了要建立被征地農民的保障機制，一般包括科學合理的征地補償機制、健全的培訓機制、全面的社會保障機制等。這對于我國和湖南省在征地留用制度的建設，以及改善被征地農民的生活具有重要的參考借鑒作用。如果結合湖南省實際，應清晰地看到：一方面，湖南省不少地方出現在征地補償安置等方面依舊存在不同程度的問題。例如，在實現征地補償方面，很多地方經常采取貨幣補償的方式，直接給農民們征地拆遷非即可，而接下來的職業培訓、資金管理、征地流程亮化等方面不夠重視。這一方面與補償方式缺乏長遠考慮等因素有關，另一方面，在很大程度是，也是由于目前的補償安置機制較為簡單而決定的。有的地方缺乏對不同類別被征地農民的實際需求與意愿的結合考慮，這對于被征地農民及其地區的發展造成了一定負面影響，或埋下了潛在的危機。其中，失地農民與土地管理部門的矛盾最集中在農民的正當利益與收益是否違背“公共利益”。當然，目前關于該問題的回答沒有明確統一的說法，原因是多層次的，但很多學者認為是于關于“公共利益”的明確定義有關。可能如此，造成隨著社會的繼續發展，條件的不斷變化，而政策的變更卻具有很大的滯后性，如湖南省會長沙現今關于土地征收及補償的政策還是以2008年4月1日通過的《長沙市征地補償實施辦法（長沙市人民政府103號令）》為依據，雖然2013年開展了關于調整長沙市103號令中地上附著物補償標準的聽證會，但只是在做調整，而且大多數都是根據之前的數據和信息做出的調整。因此，難以滿足不斷發展的市場經濟；同時，由于之前的補償安置方式單一，如今之前被解決了問題又在現在的條件下復燃了，如行政復議、行政訴訟案件數量逐年上升等現象。因此，在研究湖南省的征地留用制度的問題上，既要結合國外和我國其它省市關于征地留用制度的建設經驗，因地、因時制宜，在特殊情況下，又要因人制宜，不斷完善湖南省關于有關制度法規的建設，對于之前沒有認真落實解決的問題要相信群眾，和被征地的農民一起探討合理公平的措施。

（作者單位為南華大學設計與藝術學院）