關于治理影響因素的探析

治理這一概念自從其產生開始，一直備受關注。本文將治理從國內和國際角度分為國家治理和區域治理。當前學術界對治理的含義有著不同的界定。本文中認為治理作為一種過程，是解決公共領域問題的機制。針對不同的范圍，治理的內容不同，影響治理的因素也有所不同。明晰治理的影響因素與治理成功與治理效果密切相關，因而對治理影響因素的分析十分必要。

世界經濟的發展裹挾著全球化浪潮的涌動，科技革命的進步孕育了現代文明的果實，政治理念的更新催動著國家間交往方式的改寫。治理是國家間交往的一種新理念，也是一種新形式。從國家內部來說，國家治理是解決國家各個系統之間問題的機制。國家各個系統彼此間大多存在溝通較少甚至是脫節的情況，這對國家作為一個整體系統的發展產生嚴重阻礙作用，國家治理已經成為國家發展越來越關注的問題之一。從國際視角來說，國家間關系的密切要求改變溝通的方式與路徑。區域治理是區域內國家間基于一定的目的、為達到某一目標而進行的國家間的合作與協調機制。本文將對這兩個不同類型治理的影響因素進行初步的分析，以期從中總結出治理過程中應注意的一系列問題。

一、國家治理的影響因素

在中國共產黨十八屆三中全會提出推動國際治理能力和治理體系現代化之后，關于國家治理領域的研究如雨后春筍般增多。關于國家治理的概念目前學術界的認識并不統一，其中王浦劬認為國家治理實際上是在政權屬于人民的前提下，中國共產黨代表和領導人民執掌政權、運行治權的體系和過程，是指在堅持、鞏固和完善我國政治經濟根本制度和基本制度的前提下，科學民主依法有效地進行國家和社會管理；是指堅持中國共產黨總攬全局、統籌各方的格局下的治國理政。1本文中對國家治理概念的理解基于上述的概念基礎上，認為國家治理是指各級政府為治理主體，對國家政治系統、經濟系統、軍事系統、文化系統等構成國家的各個系統的管理。對于國家治理影響因素的分析有利于提升治理能力，國際治理能力的提升對于國家實力的提升意義非凡，因而作者從以下方面總結出一般情況下對國家治理產生影響的因素。

第一是政治權力的關鍵性影響。治理理論強調多元主體的廣泛參與，這就要求國家政府等政治權利機關轉變職能，建立有限政府和服務型政府。治理的內涵中規定對公共事務各個主體均可參與，這在擴大了參與度的同時，也容易導致公共事務管理的模糊性出現。這種模糊性往往會限制事務的解決，因而面對治理失靈時，政府應該起到引導性作用，在整個國家治理過程中發揮中心作用，起到信息傳輸的樞紐、會議談判的節點，社會秩序的守護人等關鍵性作用。

第二是市場經濟的發展性影響。經濟發展的不同階段所產生的社會問題不同，為治理提供了相應的事務內容。經濟發展中所產生的不同利益群體構成了國家治理的多元主體，他們有著自身的利益，對于公共事務的參與與解決有著自身的出發點。同時，經濟發展自身由于階段的不同，其產生的經濟秩序有所不同，如計劃性經濟與市場性經濟之間所建構的社會經濟秩序便截然相反。由此可見，市場經濟對國家治理的內容、主體和環境等方面都發生作用。

第四是憲法法律的規制性影響。法律對于人們的行為起著約束性作用。在國家治理中，法制社會的建設有著舉足輕重的影響。法制的作用除了規制社會主體的權利義務之外，還起到解決社會矛盾、維護社會穩定與和諧的重要作用。法制提供了一種社會成員共同遵守的規則系統，該系統具有強制性和違規懲罰性。2國際治理需要這樣一種有效的規則來約束各方，實現各個主體間職能的分配，讓所有治理主體能夠在法制這一框架下展開活動。一個國家法制是否健全，關系著治理過程中公平性與效率性的雙重結果，對國家治理起著規制性的影響。

二、區域治理的影響因素

從區域治理的角度來衡量，區域治理作為經濟全球化帶來的國家間相互依賴、共同發展的產物，有著自身的獨特性。就目前對區域治理的研究而言，學者們將區域治理劃分為國家內部的區域治理以及國家外部的區域治理，在本文中所指的區域治理是涉及不同國家之間、不同治理問題之間以及不同治理主體之間的國與國之間的治理。就其含義來說，區域治理是指基于一定的經濟、政治、文化和自然等因素而聯系在一起的地域的政府、非政府組織以及社會公眾對區域公共事務進行的協調和自主治理的過程。3從其定義可以看出，區域治理的主體不僅包含區域內的國家政府，也包括該區域的非政府組織、公眾團體等其他主體。其治理的內容是包括政治、經濟等各個方面的公共事務。區域治理的過程中不僅涉及到主體間治理問題的協商與溝通，而且存在著對區域內公共產品的調解。因此在研究區域治理的影響因素中需要考慮以下幾點：

第一是區域內行為主體間溝通協作機制的完善性。信息的溝通和分享是多元主體間交流的重要方面，在區域治理中不僅包含不同國家的政府，而且包括其他非政府組織、民間團體、利益集團等多元主體，由此就愈加凸顯出彼此間溝通協作的重要性。區域協調溝通機制一般來說是以合作組織、合作章程、合作模式為主要路徑的一系列主體間的活動。合作組織即為由一組權利和義務的約束和激勵所形成的，一定區域內跨國界、跨地區、跨行業的實體性或松散型的組織機構。4關于區域合作的具體協約需要作為主要參與主體的各國政府加以制定，明確規定出彼此間的權利與義務，為以后治理問題的行動中確立一套切實可行的規章制度。除了各國政府這一治理主體以外，其他主體例如非政府組織、民間團體等需要利用自身特點積極推動該區域所需治理問題的向前推進。通過非正式的方式實現更廣泛的合作。這些協調機制的完善與否關系著各國在治理中信息的溝通和共享，也關系著具體治理問題的有效解決。國際實踐證明，無論什么樣的區域合作開發，都需要一定程度的組織化、規范化、法制化的合作機制，都需要有約束力的法律制度作為區域合作開發的依據或基礎。5世界上沒有完美無缺的協調機制，也就是說現存的所有協調機制都在不斷的發展和完善當中，在區域合作領域同樣如此。因而對于新的溝通協作機制的建立就需要多元主體間的參與和談判，最后通過互相之間的協商與妥協實現新機制的供給。

第二是區域內非政府組織與公民團體參與的廣泛性。區域治理不同于國家治理的一大特點就是治理主體的多層次性。在區域治理中，作為非政府組織公民團體對治理的影響也可見一斑。通常情況下，區域治理的主要內容就是對區域內的公共事務的管理和介入。在這一過程中，其他主體的參與性顯得尤為突出。參與性是指區域治理的參與者對于區域公共決策及其執行過程的介入。參與性可以說是區域治理中最為重要的概念之一，它已經成為20世紀90年代以來的主要政治議題之一。6這些多元主體的參與性包含參與意愿和參與能力兩個主要方面。一般說來，區域內非政府組織比公民參與的意愿和能力強一些。造成這種情況的的原因很顯然，一方面非政府組織是一個由統一規章制度約束力而形成額一個利益共同體的集合，其行為和能力更加規范且更強大。另一方面，公民團體大多是較為松散的集合，不具有組織所特有的結構性和緊密性，致使其在參與指的過程中發揮的作用有限，只能依靠影響力較為強大的個別公民的作用。

第三是對區域內問題解決機制的成熟性。治理的主要內容即為問題，無論是從全球治理委員會關于治理的定義，“治理是各類的個人或團體（公共的或個人的）處理其共同事務或問題的總和”，亦或是羅西瑙強調治理的“任務性”是通行于規制空隙間涉及多領域具體事務的制度安排，還是奧蘭·揚指出的“治理是專注于具體問題、不需要中心化的政治組織去對它們進行管理的體制，來解決互不關聯或性質截然相反的問題”，這些定義都強調了治理與問題之間的必然聯系。對于區域治理來說，治理也可以被理解為是主體對區域內的公共問題加以管制的過程。這就要求對治理中的問題制定一個成熟的解決機制。這一機制需要涵蓋問題的不同階段，例如形成階段、執行階段等。此外，對于區域治理中出現的問題要對其有區別的治理，由此提升解決問題的效率和可能。隨著有效機制的建立，治理主體可以在發現問題后由政府間會議、非政府間談判、媒體評論、專門性會談等方式進行討論問題的確定和執行問題，最后在執行階段要形成監督小組對其工作進行即時追蹤。成熟的問題解決機制為區域治理的良好運作提供了基礎性動力，反之問題解決機制的不健全會損害區域間治理主體的信任感和安全感，讓治理陷入到止步不前的危險境地。

通過以上對國家治理與區域治理影響因素的分析中可以總結出影響治理的一般因素主要有兩個方面： 第一，治理主體間的合作與協商。無論是哪種類型的治理，都涉及治理主體的因素。在治理問題的過程中，治理主體間能夠進行有效的協商與合作對治理目標的實現有著基礎性影響。在國家治理中，國家內部各個系統作為治理的主體應該在相關問題中及時與其他相關系統取得有效溝通，在相互協作中實現治理目的。在區域治理中，各個政府、社會組織等主體之間應建立有效的治理網絡，實現信息共享，使彼此的意見能夠得到有效傳達，增加對問題理解的共同面，由此加大治理中協議的達成與有效的執行。

第二，治理機制的建立與運用。治理目標實現的重要保障就是治理機制的建立。制度作為機制的一個主要方面，是規范行為并為確保人們之間的相互期望能夠實現的社會調控系統。7制度對于人們的行為起著約束性作用。治理問題的解決需要將其放在有效的治理機制的運作之下，保證主體間意見實現統一、積極采取行動，最終實現治理的目的。此外，治理效果的監督機制可以有效制約主體的行為，使其按照既定計劃實現治理問題的解決。

（作者單位：東北師范大學政法學院）