城鄉一體化背景下湖南省行政區劃調整及其效應研究

在湖南省“一帶一部”政策的帶領下，為了加快城鄉一體化的發展速度，湖南省政府進行了一系列的行政區劃方案調整，希望通過城鎮化的調整改革，促進城市空間的發展與崛起，本文以衡陽市的行政區劃調整過程中制度環境激勵下的政府行為特征為研究對象，探究地方政府的空間行為選擇，并針對行政區劃調整的結果進行效應分析，暢想今后的湖南省經濟可持續發展道路。

一、制度環境激勵下衡陽市地方政府的行為特征

（一）城市空間的總體開發強度特征。在當前制度環境政策激勵下的衡陽市政府，在行政區劃調整中對于城市空間的開發強度上，大體上從城市的中心地區朝著四周郊區形成高低錯落不同的景觀特征，理論上應該有的區位開發效應并沒有體現出來，受到歷史原因的影響，在城市當中的城中村現象非常明顯。最近幾年衡陽市的城鎮化建設速度不斷加快，對城市空間的開發選擇和開發強度上也是愈演愈烈，城市空間中的建筑物基本上以高層建筑為主，反映出了衡陽市城市空間的快速變化特征，在空間景觀的開發強度上，呈現出了高低錯開的漸減效果。衡陽市的城市空間景觀，還出現了工業用地和商業用地兩極并存的現象，工業項目的建筑開發基本上都是呈粗放型向四周蔓延形勢，和城市當中人們居住的地方，人群聚集的商業建筑那種高強度的集約式的擴張項目總是并存的，在城鄉一體化的發展背景下，為了加快實現對城鄉二元結構的行政化調整，減少鄉村中的隱形失業人數，衡陽市地方政府借助了房地產市場的契機，采用“饑餓供地”的形式，獲得了一些土地出讓金，又進一步加大了對土地的開發強度，造成了對工業用地的極度浪費，把便宜的土地賣出去以后，使工業用地呈低密度粗放型的蔓延擴張。由于每界地方政府領導者的任職期間很短，對官員的政績考核主要以當地的生產總值也就是GDP為主，因而這些官員就會搞一些“形象工程”，為了可以讓自己獲得“政績”達標，絲毫不考慮這么做的結果對城市空間發展是不是真的有益處，這也造成了衡陽市城市空間的發展戰略經常出現“跳躍”式的特點，形成空間斷裂，如果官員在任期間沒有完成某項城市建筑項目，那么出現“爛尾”工程，也是經常會發生的事情。

（二）城市邊緣地區的空間景觀特征。在湖南省的行政區劃調整時，關于城市周邊的邊緣地區景觀特征上面，又呈現出了破碎化的粗放蔓延姿態，造成破碎化景觀的原因主要是因為對于土地開發上的浪費，城市化建設的速度效率低所造成的，為了能夠減少財政赤字，獲得額外的土地收入，衡陽市地方政府不得不將事權進行下放，大力實施“土地財政”的政策，從而導致了政府越來越依賴房地產項目的開發，在哄抬地皮價格的同時，對實體商業形成了巨大的沖擊，政府的手又不斷朝向邊緣地區擴張，進而造成空間景觀的破碎，城中村的現象已經無法避免。而“土地財政”實施的結果就是，造成城市內建成區的人口密度開始大量下降，城鄉二元化的結構加劇，農村的土地流失現象特別嚴重，農田被大量占用，最終引發了一系列的糧食問題。

（三）城市建設中公共產品的開發特征。為了加快城鄉一體化的建設與發展腳步，衡陽市政府在行政區劃調整中需要引進大量的優秀企業來對城市發展進行投資，在招商引資過程中，為了提高財政收入方面的營業稅，增值稅收，就要加強對城市公共交通項目、橋梁港口以及土地開發等公共基礎設施的超前開發建設，過度消耗了大量的后期資源來完成當代的城市空間建設，這么做的結果就是一些相應的公共產品項目的開發力度不足，特別是非生產性質的產品項目發展嚴重滯后，像是教育產品、醫療衛生產品的發展，沒有跟上城鄉調整建設的步伐，缺少對人民居住的保障性住房項目的開發，城市空間建設中的配套性基礎設施也不完善，小區周圍的學校、市場以及購物場所經常會在小區建設完成的幾年以后才會出現。

（四）城市等級與城鄉差距的變化特征。在城鄉一體化發展背景下，地方政府在實施了“土地財政”的開發政策以后，城市和鄉村之間的差距卻是在不斷加大的，這違背了城鄉一體化發展的初衷，也就是說在湖南省行政區劃調整的過程中，城市空間的極速擴張實質上是對邊緣地區、鄉村地區土地的一種資源掠奪，掠奪的結果就是區域城市的首位度不斷地發生變化，像衡陽市的首位等級會越來越明顯，而其他城市的發展速度會越來越慢，特別是在對土地開發和剝奪的過程中，城鄉之間的差距會變得越來越大，越是城市空間發展速度較快的城市，對社會資源的占有率也就越高，而越是經濟發展比較緩慢的中小型城市或者鄉村，能夠占有的資源和公共交通開發程度也就越低，需要在今后的行政區劃項目中不斷調整，使城市的福利政策可以向鄉村傾斜。

二、城鄉一體化背景下衡陽市地方政府的空間行為選擇

在“強激勵”和“弱約束”的總體制度環境下，從衡陽市地方政府的行為特征可以看出，地方政府的行為相應地發生了理性變遷，在市場經濟的體制下，衡陽市地方政府自身的經營運作模式也有所轉變，商品的價格由曾經的“雙軌制”向著“市場化”開始調整，轉變了商品經營的方式，隨之而來的生產經營特點也相應地發生了變化，實現了財政包干和企業的共同經營發展，通過市場競爭來獲取經濟理論，并將企業所獲得的利潤作為政府財政收入中的重要組成部分，由政府來充當企業經營的決策者，讓銀行的信貸業務資源可以直接支持企業的經營發展，打破傳統經營理念的束縛。在資產經營時，分稅制的提出使得地方政府對城市擁有的資產經營變得更加地開放合理，采用出租或者轉讓的方式，將經營所得的資金利用在了城市空間發展項目當中，使得政府項目的建設投資變得多元化，基礎設施的建設變得商業化，將土地經營權的轉讓收益又重新回到了衡陽市地方政府手中，提高了對土地項目的開發利用率水平。在資本運營的過程中，衡陽市地方政府正在朝著工業化建設和城市化建設共同驅動發展的戰略建設當中，提高了資本的有效運作程度。在當代城鄉一體化發展的背景下，城市作為一個資本積累的容器，城市空間的價值屬性也在不斷發生著變遷，城市的資產價值也越來越明顯，地方政府在城市空間發展的過程中有著絕對的控制權，城市中的土地開發項目變成了城市經營項目的核心。在衡陽市城鎮化的發展道路中，城市空間景觀的建設與發展是展現地方政府決策魅力的重要手段之一，以城市化建設的成績作為今后行政區劃調整以及城鄉建設的發展目標和方向。在頻繁的制度環境變化和地方政府行為調整的過程中，“空間化生產”是衡陽市政府行為的必然結和理性選擇，在市場經濟的發展機遇下，政府把握住了資源優勢，同時也找到了“用足”政策的行為邏輯，掀起了一陣又一陣的土地改革和土地開發浪潮，使地方政府對城市資本的運作效率越來越高，城市空間發展與建設項目中的組織能力和行動能力也不斷加強，城市空間作為衡陽市地方經營的戰略核心，完成而來空間生產的轉向邏輯，同時也實現了政府的權力經營，解釋了地方政府的城市空間選擇，同時也為新一輪的“合鄉并村”改革實踐提供了新的行政區劃調整和治理思路，從正面效應和反面效應兩個層面來進一步分析城鄉一體化背景下衡陽市行政區劃治理的效果，理清了未來衡陽市地方政府行為的發展思路。

三、結合新一輪的“合鄉并村”實踐來分析衡陽市行政區劃調整治理的效果

（一）正面效應。面臨新一輪的“合鄉并村”發展戰略時，衡陽市地方政府加快了對行政區劃調整的處理方案設計，取得了一定的正面效應治理效果，衡陽市政府以科學發展觀的理念作為“合鄉并村”項目的重要指導思想，追求城鄉生態化的自由發展，希望可以縮小城鄉之間的二元結果差距，完善城鄉一體化的建設步驟，以衡陽市為主導，調動邊緣地區和周邊地區的經濟發展，減小城鄉戶籍制度所帶來的不便之處。因而在科學設計行政區劃的調整方案時，從衡陽市城市空間發展的實際角度入手，擴大了衡陽市城鄉產業結構發展的優勢，使衡陽市的產業發展具有一定的產業規模，提高了衡陽市的區域經濟戰斗實力，吸引了許多國內外的優秀企業來進行項目投資。通過“合鄉并村”的戰略調整，讓工業反哺農業，城市反哺鄉村變成了現實，開發出了許多因地制宜的特色產業經濟開發項目，地方政府在統籌各種資源的同時，悄悄地轉變了政府職能，特別是優化了基層政府的組成結構，使城市基礎配套性設施建設逐漸趕上了城鄉一體化的發展腳步。

（二）反面效應。通過對新一輪的“合鄉并村”戰略的實踐研究發現，雖然衡陽市地方政府在行政區劃調整的過程中取得了一些成績，不過依舊存在著許多反面的效應結果，從對鄉村土地的開發程度上看，對農村土地的扶持力度是遠遠不夠的，農村村民和地方政府之間的矛盾不斷加劇，在對衡陽市下轄鄉鎮實行行政區劃調整時，各級鄉鎮之間的溝通并不明顯，不能很好地進行區域發展的分工合作，這就意味著區域經營項目在進入到一定階段以后，就難以繼續深入下去。而且各級鄉鎮之間的權責意識并不清晰，導致了“合鄉并村”戰略在實施過程中出現問題的話，各級基層政府之間互相推卸責任的現象出現，在權利下放的執行階段，還是會出現地方基層政府不作為的現象，影響著政府的形象和公信力，甚至是在土地開發的過程中與村民們發生沖突行為，暴力執法，違規執法的現象屢屢出現，限制了衡陽市“合鄉并村”政策的實施進度，并沒有改變城市和鄉村之間不對等的地位狀態，城市空間發展在公共資源的配置方面還存在著許多不足的地方需要加以改進，像是社區教育、社區醫療衛生項目的服務水平，和發達城市相比，還存在著很大差距，假如“合鄉并村”項目不能觸及到鄉鎮改革的實質，那么湖南省的城鄉一體化建設腳步只能是停留在目前階段，不能夠再繼續深入性地推廣下去。

總之，在城鄉一體化背景下的“合鄉并村”改革切忌大躍進，從“鄉村衡陽”到“城市衡陽”還有很長的一段路要走，在調整轉變衡陽市行政區劃過程中，要明確城市發展的根基所在，鄉村發展建設是城市化發展建設的前提，假如不能很好地把握住城鄉一體化的發展規律進行相應的湖南省行政區劃調整，那么將嚴重影響新一輪“合鄉并村”改革調整方案的實施，希望在今后的衡陽市行政區劃調整中，能夠做到將人民的需求放在首位，而不單純是為了方便政府進行管理，實施因地制宜的發展戰略，加快推進城鄉共同體的改革實踐進程。（作者單位分別為長沙環境保護職業技術學院、湖南工學院資產處、湖南工學院網絡信息中心 ）

基金：2016年度湖南省教育廳科研課題《湖南省行政區劃調整效果實證研究》（批文號：湘教通[2016]395號，編號：16C0024）、衡陽市社會科學基金市情研究項目《城鄉一體化視野下湖南省衡陽市“合鄉并村”的實踐與探索》（2016B[Ⅱ]013）和衡陽市社會科學基金項目《城鄉一體化背景下推進鄉鎮合并行政區劃調整研究——以常寧市為例》（2016D034）