基于糧食安全視角的湖南耕地保護對策研究

湖南是農業大省，保護耕地及糧食安全和保障發展用地的矛盾十分突出。文章指出了當前我省糧食安全面臨的突出問題，即糧食生產比較效益偏低、農民種糧的積極性低，農田水利等設施嚴重落后等，分析了如何正確處理糧食安全與湖南經濟社會發展對土地需求的矛盾，提出了湖南確保糧食安全的耕地、技術與制度對策建議。

一、當前我省糧食安全面臨的突出問題

（一）糧食生產比較效益偏低，越來越挫傷產區政府抓糧食和農民種糧的積極性。2008年以來化肥、柴油、農藥等農資價格持續高漲，勞動力成本也不斷增大，相比之下，糧食價格上漲幅度明顯低于農資價格與人工工資的上漲幅度，種糧越來越不合算。據調查測算，目前種一畝單季糧食年純收入只有300-400元，加上糧食綜合補貼也不如外出打工10天的收入。一些地方出現村莊“空心化”和耕地拋荒的現象。“農民種糧不積極，政府抓糧少動力”勢必將影響長期的糧食安全。

（二）農田水利等設施嚴重落后，制約著糧食增產潛力的發揮。近年來國家高度重視大江大河的治理，但對農田水利等基礎設施投入不足，建設主體缺位。上世紀60年代興建的農田水利設施年久失修，損毀嚴重。目前湖南省骨干設施的完好率不足25%，大型灌區工程配套率不足40%，有1820座小型水庫存在嚴重安全隱患。全省排灌站裝機160萬千瓦，旱澇保收農田僅占耕地面積的62%。

（三）部分惠農政策設計不夠縝密，導向作用不明顯。國家設計的糧食綜合補貼政策的戰略意圖是保護農民的種糧積極性，穩步提升糧食產量，保證國家糧食安全，但實踐效果證明，“普惠制”糧食直接補貼對調動糧農的積極性作用并不大，糧食增產的效果并不明顯。農機補貼資金主要用在農民購買環節上，一些地方出現了農民用補貼買農機后再轉賣的現象。糧食最低收購價政策定價機制未能綜合體現生產成本、農民合理收益及市場供求變化，有些品種托市價形同虛設。

二、實現糧食安全路徑要素與湖南實現糧食安全的路徑途徑與方法

三、正確處理糧食安全與湖南經濟社會發展對土地需求的矛盾

湖南正處在工業化、城鎮化快速發展時期，如何既滿足城鎮建設對土地的需求，又不浪費土地、亂占耕地，保障湖南的糧食安全？

（一）切實保障合理用地需求

耕地保護是全省國土資源管理首要任務，湖南的耕地保護紅線是確保到2020年全省耕地保有量不低于5655萬畝，基本農田保護面積不少于4853萬畝，建成高標準農田3316萬畝。要在節約集約用地方面，組織開展第四輪開發園區 （含省級工業集中區）土地節約集約利用評價，啟動城市土地節約集約利用評價工作。要全面清理各種以低價供地為條件的招商引資優惠政策，建立有效調節工業用地和居住用地的合理比價機制，堅決制止工業用地零地價甚至負地價現象。

（二）確保耕地質量和糧食安全

二次土地調查數據反映，我省部分耕地位于洞庭湖地區、大湘西地區的河流、湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡，其中，一些需要根據國家退耕還林、還濕和耕地休養生息的總體安排逐步調整；長株潭地區、湘南地區有部分耕地受到中、重度污染，不宜耕種；還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表圖層破壞，已影響正常耕種。此外，全省水田和水澆地面積330.6萬公頃，僅占全省耕地總面積的79.95%；從人均看，人均耕地0.06公頃（約0.9畝），僅為全國人均耕地（1.52畝）的59.2%，不到世界人均水平的五分之一。

（三）既要保證用地，又要保護耕地

二次土地調查數據與一次土地調查相比，建設用地從127.04萬公頃增加到149.58萬公頃，增加了22.54萬公頃。要實施建設用地增量計劃投放與鼓勵存量盤活并重的調控措施，有力保障了經濟社會發展的用地需求。必須堅持繼續適應最嚴格的節約用地制度，控制投放增量土地，加大盤活存量土地，優化土地利用空間布局和結構，提高土地利用效率。城鎮化建設用地和耕地保護之間的矛盾是一直存在的，要始終強調：既要保證用地，又要保護耕地。湖南已連續14年實現耕地占補平衡，確保耕地數量不減少，且補償耕地全部是未受污染的土地，保證糧食生產安全；另外堅持實施新增建設用地土地有償使用費政策，將使用費專項用于土地開發整理、復墾、儲備支出，土地信息與監督系統建設支出以及其他相關業務支出，改善農業生產環境，提高耕地質量；在進行城鎮化規劃調整時，有明確規定，除高速鐵路、機場跑道和高速公路等，一般城鎮建設用地不能占用耕地，以此確保城鎮建設過程中能最大化保留耕地。

四、湖南確保糧食安全的耕地、技術與制度對策建議

（一）建立農業自然資源保護和有效利用的機制

1.實行最嚴格的耕地保護制度。首先把基本農田落實到戶和地塊，并建立檔案和繪制成圖，使每一塊土地的信息公開透明，便于社會和群眾進行監督。然后應該完善耕地制定，努力提高耕地的質量水平。最后應明確耕地制度的實行，對于亂占濫用耕地行為的懲處力度，遏制違法亂占耕地的勢頭，確保基本農田不被轉為非農用地。依法健全和完善用地管理辦法，嚴守耕地這根紅線，并分解細劃到市、縣。在不改變耕地性質和用途前提下，按照依法自愿有償原則，引導多形式的土地承包經營權流轉，發展適度規模化經營，提高糧食生產資源利用效率。大力培育和扶持專業種糧大戶，推動糧食生產由粗放型向現代集約型轉變。當前重點要組織對拋荒田、低耕田的統計監管，出臺制止拋荒田、低耕田擴大漫延的政策措施，根除一方面耕地在剛性減少，一方面又存在大量拋荒田的現象。

2.不斷加強耕地質量建設。政府應該在全國建立土地質量動態監測和預警系統，組織開展全國耕地質量普查。此外還應建立耕地質量獎勵制度，對于保護和培肥地力行為應給與獎勵扶持，從而提高農民運用綜合農藝、生物和工程措施提高耕地質量的覺悟。

3.積極推廣旱作節水技術。政府應制定節水政策，針對各地水資源狀況，優化農業用水配置，調整糧食等農作物的布局和品種結構，減少高耗農作物，增加耗水少的耐旱作物，控制農作物的水資源利用總量。推廣保護性耕作等抗旱保墑技術、噴灌和滴灌等田間節水技術，促進有限水資源的節約和高效利用。制定并完善農田水利等基礎設施修建和補貼辦法，明確農田水利等建設責任主體，減免或降低糧食主產區農田水利建設地方配套比例。采取“以獎代補”等市場手段，按照“誰建設、誰收益”原則，鼓勵社會力量投資農田水利等基礎設施建設。

（二）加大科技投入，促進農業科技進步

1.目前，我省科技對種植業增長的貢獻率不足50%，而發達國家科技對種植業增長的貢獻率已經達到70%～80%。從世界其他國家的經驗來看，農業科技投入及農業推廣體系對于保障糧食安全具有重要的作用。農業科技是確保國家糧食安全的基礎支撐，是突破資源環境約束的必然選擇，是加快現代農業建設的決定力量，具有顯著的公共性、基礎性、社會性。堅持科教興農戰略，把農業科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機制障礙，大幅度增加農業科技投入，推動農業科技跨越發展，為農業增產、農民增收、農村繁榮注入強勁動力。

2.我省糧食生產科技支持政策措施主要應包括：（1）增加科研經費投入，解決省以下特別是市、縣級糧食生產科研經費嚴重短缺的問題。借鑒發達國家農業的科技支持政策，從糧食銷售稅或進口糧食稅方面提取糧食生產科研經費。（2）增加對優質糧食生產（如超級稻）的科技投入。（3）重點支持公益性農業科研機構和高等學校開展基礎性、前沿性糧食生產研究。（4）加強糧食良種繁殖等核心技術、關鍵技術的研究開發、技術集成與推廣工作，集中支持農業基礎研究和公益性項目，尤其是糧食品種資源、轉基因技術、節水灌溉技術、旱作農業技術的研究，增加科技儲備，加速農業科技進步。（5）探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法。（6）避免把種子、化肥、農藥等農資科研經費轉嫁到農民身上。（7）引進國際先進技術。

3.為促進農業科技進步，勢必要加快培養農業科技人才和大力培養農村實用人才。發達國家與農業強省在加強農業教育和提高農民素質方面積累了豐富的經驗。一是政府通過立法高度重視農業教育；二是多部門參與農業教育，官民合辦，保證師資和經費來源；三是教學內容與方法的用戶導向；四是理論聯系實際，加強技能的培養；五是規定農民必須接受職業教育。

4.在大力培訓農村實用人才方面，以提高科技素質、職業技能、經營能力為核心，大規模開展農村實用人才培訓。充分發揮各部門各行業作用，加大各類農村人才培養計劃實施力度，擴大培訓規模，提高補助標準。加快培養村干部、農民專業合作社負責人、到村任職大學生等農村發展帶頭人，以及農民植保員、防疫員、水利員、信息員等農村技能服務型人才，種養大戶、農機大戶、經紀人等農村生產經營型人才。大力培育新型職業農民，對未升學的農村高初中畢業生免費提供農業技能培訓，對符合條件的農村青年務農創業和農民工返鄉創業項目給予補助和貸款支持。（作者單位為湖南外貿職業學院）