關于加強和改進設區市地方立法工作的思考

地方立法權，是指省、自治區、直轄市、較大的市、設區的市的人大及其常委會，按照法律授權在本行政區域內，根據地方情況和工作需要，在不與上位法抵觸的情況下，制定地方性法規的權力。新修訂的《立法法》賦予設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面享有地方立法權。賦予地方立法權有利于地方發揮積極性和促使地方進行制度創新。

一、郴州落實地方立法工作的成績

（一）落實機構設置、人員配備和組建立法專家庫

市委、市委編委高度重視立法機構的編制核定和內設機構的設置，設置市人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會，下設辦公室、立法科、規范性文件備案審查科3個科室，并安排了專門的立法工作人員。郴州市政府法制辦設置立法科，承擔市級地方性法規規章草案的審查修改、協調論證、起草或組織起草工作。組建了由國務院法制辦、省內外高校知名法律專家、市內法律工作者、部分環保企業工程師等參與的62人立法專家庫。

（二）集中清理規范性文件

市人大常委會對2010年來所作出的決議、決定進行了清理，市政府對涉及城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等規范性文件進行了全面清理，并形成了清理工作報告。積極加強規范性文件備案審查工作調研，認真審查市人民政府報備的規范性文件。

（三）制定立法工作制度和立法規劃、年度計劃

為加強立法制度建設，制定了郴州市的地方立法工作規程、地方立法規劃編制辦法、年度立法計劃編制規則、地方立法論證工作規定、地方立法聽證工作規定、地方立法項目庫管理辦法、地方立法專家庫管理辦法等7項立法工作制度，將有力促進地方立法工作更加制度化、規范化、程序化。通過開展立法項目征集論證工作，形成了由31件法規項目組成的立法項目庫。制定了立法規劃（2016—2021年）和2016年立法計劃。

（四）制定通過了首部地方性法規

郴州市行使地方立法權制定的第一部地方性法規—《郴州市蘇仙嶺—萬華巖風景名勝區保護條例》歷經起草、修改、完善、審議、再修改、再完善、征求意見、二次審議、三次審議等過程，已由市四屆人大常委會第三十一次會議審議通過，該條例共分六章四十一條，主要是針對蘇仙嶺—萬華巖風景名勝區的規劃、保護、建設和管理等方面的內容作出了明確規定，待湖南省人大常委會批準后將由市人大常委會公布實施。

二、設區市地方立法存在的主要問題

（一）群眾參與地方立法的程度不高

公民參與立法的渠道不夠通暢，公民與立法機關之間的互動機制尚未完全建立。公民除了被動參與立法機關公開征求意見的活動外，主動向立法機關提出建議的較少，廣大群眾參與地方立法的熱情不是很高。雖然建立了專家參與立法的制度，但專家在立法中的作用發揮離要求還有一定的差距。

（二）缺少立法專業人員和立法經驗

設區市的人大及其常委會、市法制辦現在面對地方立法授權，由于過去沒有立法工作基礎，在人員配備、要素保障等各方面條件不夠成熟的情況下，缺乏立法專業人員和立法經驗。一是人才儲備不足，人員編制不夠，特別是熟悉地方立法理論與實踐的人才不足，立法機構人員構成不盡合理，在市常委會組成人員中有法律背景出身或從事過法律事務的人員不是很多，部分人員不是法律專業畢業，對相關法律專業知識不是十分熟悉，立法能力不是很強。二是缺乏地方立法實踐和經驗，對地方立法的復雜性估計不足， 對地方立法程序、內容、要求不是很了解，考慮問題不夠周全， 在立法準備工作、立法啟動程序、保證立法質量等方面經驗不足。

（三）立法評估機制不健全

地方立法也應當開展立法質量評估活動，無論是事前的立法準備、立法資格審查，還是事中立法啟動、立法起草、立法審議，以及事后的立法備案審查、立法檢查都應進行評估。如郴州市建立了《郴州市地方立法工作規程》等7項立法工作制度，但沒有真正建立起立法評估和質量跟蹤制度，立法評估審查機制不健全，可能導致立法部門對法規的實施效果，法規的可操作性等都不很了解，就難以保證立法的質量。

三、加強和改進設區市地方立法工作的幾點建議

（一）厘清邊界，準確把握立法權限

厘清立法權限邊界是做好地方立法工作的前提和基礎。《立法法》第七十二條第二款規定的對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”中 “等”字的理解有等內和等外之分，法律講求精確，一般都是“等內等”。但根據全國人大法律委員會的意見，三類事項的范圍是比較寬的，基本上可涵蓋目前較大的市已制定的地方性法規涉及的領域。因此，對三類事項的理解應從寬把握，對“等”字可作等外理解。

1.關于城鄉建設與管理

其內涵不僅包括城鄉基礎設施的建設與管理，也包括提供公共產品、公共服務在內的建設與管理。為推動郴州城鄉建設與管理的有序發展，可制定郴州市的房屋安全管理條例、城區摩托車和非機動車管理條例、城市管理綜合執法條例、生活和建筑垃圾管理規定、國有土地上房屋征收與補償管理規定、規范農村村民建房管理工作條例等。

2.關于環境保護

其內涵可以理解為污染防治、生態保護、自然資源保護等。郴州為加強環境保護與治理，要突出兩項重點，一是督促礦山植被恢復治理，可制定郴州市的礦山植被恢復治理條例、礦山用地管理條例；二是加強水資源保護與管理，可制定郴州市的飲用水水資源保護管理條例、東江湖流域水環境保護條例、郴江河流域水污染防治條例等。

3.關于歷史文化保護

其范圍可以理解為文物保護、歷史文化名城名鎮名村、歷史街區、歷史建筑、非物質文化遺產保護等。為促進郴州文化旅游產業發展，可制定郴州市的蘇仙嶺—萬華巖風景名勝區保護條例、歷史文化名城名鎮名村保護管理規定、非物質文化遺產保護實施辦法等。

（二）加強宣傳，營造立法工作的濃厚氛圍

在確定年度立法計劃時，要通過報紙、電視、網絡等各種媒體征求廣大群眾的意見，切實把人民群眾“最盼、最憂、最怨”的熱點難點問題并有立法條件的重大事項列入立法計劃。要注重對法規草案審議過程的宣傳報道，把法規草案的主要內容，以及立法機關組成人員比較重要的審議意見及時報道出來。法規經省人大常委會批準后，通過各種媒體及時刊登法規解讀的文章，對法規的內容、立法原意等內容進行解釋，提高人們對法規的了解， 也要對法規的貫徹實施情況進行宣傳報道，以促進法規的實施。

（三）科學謀劃，把握立法選項的科學性和準確性

立法選項要從郴州市實際出發，體現郴州元素，展示地方特色。凡是符合群眾根本利益的，地方經濟社會發展所需的法規，又有實施條件的， 就要積極立項， 優先安排。立法機構要會同其他部門，根據群眾反映的熱點焦點問題以及人大代表提出的立法議案，提出立法的重點項目，列入年度立法計劃。要加強地方立法的前瞻性，對今后一個時期經濟社會發展中可能出現的新趨向，要有科學的分析和預測，預先考慮安排立法規劃。針對應當通過制定地方性法規規范的事項，而有關部門制定了規范性文件的情況，市人大常委會法制工作機構要督促有關部門按照法定程序，提請市人大及其常委會制定地方性法規。

（四）凝聚合力，人大主導各方參與地方立法

發揮人大主導作用，市人大要提前介入，指導有關部門做好法規草案的起草工作，與政府法制機構、起草部門共同商定法規的體例結構和重點內容。對關系到部門利益調整的法規以及綜合性強、涉及面廣的立法事項，由市人大提前介入，采取論證會、聽證會和引入第三方評估等形式，充分聽取各方意見，由市人大有關專門委員會、市政府法制辦牽頭或組織起草，吸收專家學者共同參與調研、起草、論證，或者委托專業機構或者專家負責相關內容的法規起草工作，及時解決法規草案起草中涉及到的重大分歧事項，可防止部門利益法治化和公權力的強化，以提高法規質量和加強地方性法規的針對性。發揮人大主導作用的同時，要調動社會各方力量參與立法，探索建立人大代表有關議案、建議與立法規劃、計劃銜接機制，拓寬代表參與立法調研、論證、評估和法規草案審議工作的途徑和渠道。拓寬公民有序參與立法途徑，通過多種方式征求社會各界的意見，積極發揮專家學者的智囊作用，做好立法過程中的利益整合和平衡工作。

（五）完善機制，提高立法審議水平和立法質量

一是增加會議時間。針對目前常委會會議時間短的情況，對有審議法規草案的會議時間應不少于2天，讓常委會組成人員有充分的時間審議法規草案。同時，明確審議重心，一審時，重點審議法規草案涉及的重點、焦點問題，以及法規草案的體例、結構；二審時，對法規草案的條文進行逐條審議，全面修改。二是調整法規案的審議次數。由于立法法等法律沒有法規案審議次數的限制，可探索隔次審議、三次審議的審議機制。法規案二審通過的隔次審議制，是指本次常委會會議審議法規草案后，下次會議不再審議，經過充分調研修改，在第三次會議上審議通過。法規案的三審通過，即常委會會議對法規草案審議三次后即付表決，這樣有足夠的時間審議法規案，以保證法規的質量。三是審議法規案前舉辦專題講座，介紹法規案所涉及上位法的有關規定，也可以請相關人員介紹立法的基本原則、基本內容、審議要求，以提高立法組成人員的水平。四是開展立法后評估和執法檢查，常委會每年至少要確定一件地方性法規進行執法檢查，明確檢查的重點，聽取執法部門貫徹實施法規的情況匯報，查找存在的問題，為法規的修改完善提供依據。

（六）強化保障，確保人員、經費、制度整合到位加強人員配備并提高立法人員的素質

設立專門的立法工作機構并配備工作人員，如市人大常委會法工委作為承辦立法事務的工作機構。但從工作實際出發，設區的市立法權限有三類事項，每項至少要有一名工作人員，對政府規范性文件進行審查也需一名工作人員，還需一名工作人員從事內勤等工作，另外配備一名領導，這就至少需要6名以上工作人員。制定地方性法規的草案主要由政府起草并提出，同時市政府也將開始制定政府規章，市政府法制辦應設置立法科，但普遍人員編制少，應增加編制。配足立法工作人員后，為提高其綜合素質，一是要組織業務培訓，利用各種機會加強學習和培訓。二是要開展掛職鍛煉，分批選派擬長期從事立法工作的骨干到省人大常委會法工委或省法制辦鍛煉，且掛職鍛煉人員要直接參加立法項目的全過程。

1.立法經費保障到位

立法工作經費也是開展立法工作的必備條件。目前省級人大和較大的市人大都有一筆專門的立法經費，作為開展立法工作的資金保障。設區市也應當設立足夠的立法經費，并納入財政預算，作為開展立法工作的經費保障。

2.完善立法工作制度

推進科學立法、民主立法離不開一系列制度機制保障。如郴州市制定了《郴州市地方立法工作規程》等7項立法工作制度，但還需進一步完善，建立健全立項起草、調研審議、征求意見、專家和公眾參與、評估論證、立法協商等立法工作機制。