服務型政府理念下政府機構規模的有效控制

政府職能的擴張和機構規模的膨脹使得政府行政成本不斷提高，客觀上影響了政府行政效率的提升和社會公共利益目標的實現。西方新公共管理理論中關于服務型政府建設的相關理論為我們解決這個問題提供了新的視角。本文從政府機構規模膨脹的原因理論入手，提出現階段我國政府機構規模的有效控制中應著眼于組織內部關系調整的分權化和外部職能定位的市場化。

改革開放以來，隨著我國社會經濟的發展，政府在社會治理中的作用越來越凸顯，政府管理的行政成本也在不斷增加，其中政府機構規模是影響行政成本的重要因素之一。20世紀80年代以來西方政府管理實踐中新公共管理模式的發展，尤其是服務型政府理論為解決我們這些難題提供了新的視角。

一、政府機構膨脹既是內部利益分化擴張的需要，更是應對外部環境需求的客觀選擇

21世紀以來政府機構膨脹是世界各國政府都面臨的一大難題。學術界對于政府機構膨脹的原因主要有以下幾種解釋 ：

（一）政治多元化解釋

社會由一系列相互競爭的利益集團組成，這些利益集團有廣泛的利益，其中有的利益可以彼此相容，有的則不能。在此過程中，一個集團的利益往往以犧牲另一個集團的利益為代價。在利益集團競爭中首先要保障某個利益集團或某個個人的基本人權不被這些競爭所摧毀，而政府正是社會委托保護這些權利的機構。在社會經濟增長或稅源擴大時，政府可以滿足更多的需要，而無需重新配置資源。因此，相互競爭的利益集團越來越依靠政府提供資源是客觀上引起政府機構膨脹的內在動力之一。

（二）經濟替代解釋

經濟學家解釋政府機構膨脹的假設是：政府希望花更多的錢，公民不希望交更多的稅，政府應該充分注意公民的需求。社會動蕩不可避免政府開支的持續增加。當動蕩結束時，人民適應了新的可以容忍的稅收水平。而政府的經濟活動上了新臺階，并得以維持下去。這個現象被稱為替代現象。

（三）官僚制度解釋

官僚制度是對技術以及與技術社會相關的復雜事物的一種不可避免的政治表述。技術的發展導致的一系列社會政治問題需要由政府公共政策來解決，而公共政策需要將這些復雜艱難的技術問題通過適當的方式告知給最廣泛的公眾，這項任務的承擔著就是技術官僚。因此，技術官僚的需要和壯大是客觀上引起政府機構膨脹的重要內在動力。

這些理論從政治、經濟、公共行政的角度從一定意義上解釋了政府機構膨脹的原因。

服務型政府實質是強調政府的公共服務職能，突出組織管理方式的變革，其基本理念主要有“顧客至上”、“服務至上”、“積極行政”等等。主要觀點有：首先界定政府公共服務的職能是維護市場經濟秩序，起到“掌舵”作用。其次，對社會性公共服務堅持多元方式理念和手段的有效性，規制、政策、資源成本、公平效益等都以提供優質的公共服務為導向。最后突破傳統的官僚制組織結構和體制的束縛，創新管理方式以求高績效管理目標的實現。

基于服務型政府的理念，政府機構規模的有效控制應該以內部組織關系的調整和外部職能定位的轉換為核心目標。

二、組織內部關系調整的分權化是政府機構控制的重要途徑之一

（一）政府組織縱向機構應進行扁平化改革

新公共管理途徑主張組織結構將扁平化，并且各個分工單位也具有了更多的自主性。

從宏觀層面來看，我國現有的中央-省-市—縣—鄉鎮的五級政府層次需要進一步改革來提高中央政策落地基層政府的執行效率。2005年以來，在全國一些地區試點實踐的“省直管縣”改革受到了社會公眾的廣泛關注。但由于改革涉及利益的重新調整和權力的重新分配，而這場自下而上的改革缺乏中央在原則方向上的統籌和相關配套措施，地方各級政府既有“強縣擴權”模式，也有“弱縣扶貧”模式的探索，這些做法不一、效果也各不相同。未來改革的重點應放在反饋地方的實踐經驗總結，加強省直管縣改革的頂層設計和規劃，推動我國政府宏觀層次的減少，激發地方經濟管理的活力。

從微觀層面來看，通過“授權”等方式合理激勵基層公務員的工作積極性和責任心。這樣的話組織內部的協調問題不再僅僅是由層級間的命令指揮產生效率不高，而有可能是由于部門間或個人間競爭所導致，通過信息對稱等高效方式來快速解決和避免。

（二）政府機構及公務員應對公民的需求有更大的回應

知識經濟時代一個基本特征就是組織與外部環境的融合，邊界將越來越模糊。政府的核心價值觀在于實現社會公共利益，通過公共政策的出臺和實施來具體的實現。在公共政策的制定、實施、監督的各個環節中都必須加強與公民的信息溝通，對公民需求的進行回應。21世紀信息技術的發展為電子政務的建設打下了堅實的技術基礎，行政聽證制度的制度化，以及政府網站建設、政務微博的推廣等等措施使我國各級政府和公務員對公民各方面的需求有了更好的回應。現階段我國政府及公務員在提供公共服務的過程中應注重利用大數據、信息化，通過協商與監督等具體手段來實現政府工作效率和廉潔的促進。

三、外部職能定位的市場化是政府機構有效控制的重要實現方式。

現代系統理論認為，組織與外部環境之間是一個開放的關系，組織的目標來自于外部環境的需要。因此，要想控制政府機構規模僅僅從組織內部變革是遠遠不夠的，還必須從政府與市場、社會的關系入手，轉變政府的職能，從行政權力的減少來實現組織規模的精簡。

政府與市場的關系問題，既是一個重大的理論問題，也是各國政府管理改革面臨的一個重大實踐問題。在現代市場經濟中，政府和市場是兩種基本的制度安排。政府職能的通過不同治理工具的選擇來實現。自20世紀80年代以來，面對政府規模的擴大、財政經濟壓力的加劇，以及社會問題和政府不可治理性的增多，西方主要國家紛紛開始了大規模的、以政府治理工具創新為核心內容的政府再造運動政府治理工具是指政府的行為方式，以及通過某種途徑用于調節政府行為的機制，具體可分為供應、補貼、生產與管制四種。

（一）加強公共服務的民營化與市場化

20世紀初期傳統公共行政認為，政府最重要的職能之一就是提供社會公共產品。但是隨著政府管理實踐的深入，我們發現，在社會資源的配置中，不但市場有其固有的缺陷會失靈，政府一樣也會出現過度干預和無效干預的失敗。因此，從實現公共服務供給的效率角度，需要在公共服務提供者之間增加競爭，建立多元化的公共服務市場模式，來增進社會公共服務的效率。同時市場經濟體制中，政府的職能改革的重點應強調放松管制，強化社會信息溝通機制和行政指導等等。

（二）充分發揮社會組織在提供公共服務中的作用

社會組織在資源配置的體系中，具有公益性、靈活性和有效性，能最大程度的利用社會公益資源來解決一些市場和政府都很難完善解決的社會問題。2016年我國新出臺的《慈善法》中對我國社會公益組織的相關界定為我國社會組織的發展起到了積極的促進作用。另外國務院也出臺了一系列政府購買社會組織公益服務的行政文件，促進了在教育、文化、科技、社會保障等多領域的公共服務中吸納社會組織的力量，更好的提升公共服務的質量。現階段，社會組織參與公共服務的提供還主要集中在文化、慈善、社會保障等領域，今后還應該繼續拓寬社會組織參與公共服務的范圍。同時，社會組織自身的能力建設也應該加強，才能更好地實現其組織目標。最后，對于社會組織參與公共服務提供的過程和效果應加強績效監督，確保其資源的有效利用和公共利益的真正實現。

只要從以上內部組織環境和外部社會環境兩個方面入手，才能真正實現政府規模的控制，行政成本的降低以及有效政府的實現。