美國(guó)食品安全管理體系及對(duì)我國(guó)的啟示

摘 要：本文從政府監(jiān)管、法律保障、企業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管等方面介紹了美國(guó)食品食品安全管理體系的概況，就我國(guó)食品安全監(jiān)管存在和面臨的問題進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，并從職能整合、法制化建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入以及縱向契約合作等方面對(duì)我國(guó)食品安全工作提出了建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；法制化建設(shè)；市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；縱向契約合作

一、美國(guó)的食品安全管理體系概況

從20世紀(jì)初到今天，通過近一個(gè)世紀(jì)的努力，美國(guó)構(gòu)建起了由政府、企業(yè)、市場(chǎng)共同組成的食品安全管理體系，并建立和完善了強(qiáng)而有力的食品安全法律保障體系和技術(shù)保障體系。

（一）政府監(jiān)管體系。美國(guó)食品安全的政府監(jiān)管體系分為聯(lián)邦和州兩個(gè)層級(jí)，聯(lián)邦的食品安全管理機(jī)構(gòu)、部門只負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)際和跨州的貿(mào)易中的食品安全進(jìn)行監(jiān)管，而對(duì)于每個(gè)州之內(nèi)的食品生產(chǎn)、銷售及餐飲等環(huán)節(jié)，則一概由各州政府進(jìn)行管理，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一般不插手。聯(lián)邦的食品安全管理機(jī)構(gòu)有義務(wù)指導(dǎo)和幫助各州加強(qiáng)食品安全工作，并為各州的食品安全工作提供及時(shí)有效的信息。美國(guó)各州政府也制定了本州的食品安全法律，并嚴(yán)于聯(lián)邦的法律，同時(shí)，各州還根據(jù)具體的情況實(shí)施了食品安全的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

（二）法律保障體系。美國(guó)的食品安全法制建設(shè)始于20世紀(jì)初，1906年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《食品和藥品法案》首次明確禁止生產(chǎn)銷售假冒商標(biāo)和摻雜摻假偽劣食品的行為。1938年聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法案》，賦予FDA等食品監(jiān)管部門巨大的執(zhí)法權(quán)力。這兩部法律可以說是美國(guó)食品安全的法律基礎(chǔ)和框架，它們與其后頒布的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《聯(lián)邦禽類檢查法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌和滅鼠劑法》等法律和大量的法律修正案、補(bǔ)充條款等一道構(gòu)成了美國(guó)食品安全的法律保障體系。

（三）企業(yè)監(jiān)管體系。美國(guó)政府在開展對(duì)食品安全的政府和法制監(jiān)管的同時(shí)，還積極依靠企業(yè)自身的力量進(jìn)行質(zhì)量管理與控制，做好食品安全的預(yù)防工作。美國(guó)的食品企業(yè)絕大部分都具備較強(qiáng)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和產(chǎn)品質(zhì)量控制能力，從而在很大程度上預(yù)防了食品安全問題的發(fā)生。此外，美國(guó)還十分注重利用環(huán)境保護(hù)來促進(jìn)食品安全水平。

美國(guó)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品種植、畜禽養(yǎng)殖都有十分嚴(yán)格的法律規(guī)范，如農(nóng)場(chǎng)主施用農(nóng)藥必須取得農(nóng)藥使用許可證、在蔬菜水果種植地周圍一定范圍內(nèi)不得有污染源，每年接受政府農(nóng)業(yè)部門的知識(shí)培訓(xùn)等。這些措施使得美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的總體安全水平較高，從而為食品安全奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

（四）市場(chǎng)監(jiān)管體系。美國(guó)政府在食品安全管理中還充分運(yùn)用了聯(lián)邦和州對(duì)各類食品的生產(chǎn)許可注冊(cè)制度。各食品企業(yè)要取得經(jīng)營(yíng)資格就必須符合政府的相關(guān)要求并且其產(chǎn)品在政府的實(shí)驗(yàn)室抽檢中必須合格。在日常的生產(chǎn)過程中，政府部門對(duì)企業(yè)的直接監(jiān)督檢查較少，有些企業(yè)可能好幾年都見不到政府的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員，但如果在某次政府的例行檢查中被發(fā)現(xiàn)不符合注冊(cè)條件或者是有做假行為的，企業(yè)將會(huì)被取消注冊(cè)資格并且以后很難再次取得注冊(cè)。同時(shí)，美國(guó)政府還對(duì)有質(zhì)量問題的食品實(shí)行嚴(yán)格的召回制度。

二、我國(guó)食品安全管理存在與面臨的問題

（一）被管理對(duì)象數(shù)量多、水平低、基礎(chǔ)差。我國(guó)從事食品生產(chǎn)的主體大部分為作坊式企業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工的農(nóng)戶、餐飲業(yè)等等，數(shù)量眾多，管理水平、專業(yè)知識(shí)、法制意識(shí)都比較差，沒有能力和意識(shí)去承擔(dān)食品安全責(zé)任和義務(wù)。

（二）管理主體權(quán)力分散、責(zé)任不明。我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)數(shù)量眾多但仍不甚完善，有的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀；有的帶有濃烈的部門立法的色彩。這些法律之間對(duì)于食品安全的規(guī)定與要求存在矛盾與沖突，且普遍處罰偏輕，違法者違法成本過低，容易鉆法律空子。

（三）現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)保障體系落后。近年來，我國(guó)的食品工業(yè)和食品生產(chǎn)技術(shù)得到了迅猛的發(fā)展，新的食品生產(chǎn)技術(shù)和新的食品生產(chǎn)原料被不斷運(yùn)用于食品工業(yè)之中，相對(duì)而言，我國(guó)的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系的完善與發(fā)展卻大大地滯后于技術(shù)的發(fā)展與變化，造成食品標(biāo)準(zhǔn)水平低、指標(biāo)制定不合理等現(xiàn)象。此外檢驗(yàn)設(shè)備落后、檢驗(yàn)水平落后的現(xiàn)狀，也大大地削弱了政府對(duì)食品安全監(jiān)管的有效性。

（四）農(nóng)業(yè)環(huán)境污染造成日益嚴(yán)重的食品安全隱患。農(nóng)業(yè)環(huán)境污染導(dǎo)致食品安全問題的比例呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。工業(yè)“三廢”、過量的抗生素和生長(zhǎng)激素的使用、農(nóng)產(chǎn)品初加工過程中的污染等，在破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也使得食品從原料階段就處于被污染而且無法消除的狀態(tài)。

三、對(duì)我國(guó)食品安全的幾點(diǎn)啟示

（一）大力加強(qiáng)食品安全法制化建設(shè)。美國(guó)的食品安全直接得益于它的法制化建設(shè)，這一方面是指法律制度的建設(shè)，另一方面也是指廣大民眾和企業(yè)的法治觀念的培養(yǎng)。我國(guó)政府當(dāng)前在著力完善現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)體系、理順各法律法規(guī)之間的銜接關(guān)系、避免標(biāo)準(zhǔn)不一、尺度不一的問題的同時(shí)，更重要的是要著力解決現(xiàn)有法律法規(guī)實(shí)際執(zhí)行力低的問題。要通過不斷加大執(zhí)法打擊力度、加強(qiáng)日常監(jiān)督和檢查手段等方式，讓生產(chǎn)銷售假劣食品的違法分子承擔(dān)傾家蕩產(chǎn)、永遠(yuǎn)退出市場(chǎng)的高額成本，同時(shí)政府要逐步制定出臺(tái)引導(dǎo)、激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)確保食品質(zhì)量安全的政策和機(jī)制，從而逐步培養(yǎng)起有利于食品安全的法制環(huán)境。

（二）全面實(shí)施食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度有效地保障了食品安全。它一方面防止了條件過差和無力承擔(dān)民事責(zé)任的企業(yè)進(jìn)入這一行業(yè)，另一方面又能及時(shí)地將不能確保安全的違規(guī)者清除出局。我國(guó)應(yīng)在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)成功的基礎(chǔ)上，逐步地將這一制度全面地推向農(nóng)產(chǎn)品加工、種養(yǎng)殖和食品銷售環(huán)節(jié)，同時(shí)，以這一制度為平臺(tái)，有效地建立、實(shí)施我國(guó)的食品召回制度。

（三）努力發(fā)展食品生產(chǎn)的縱向契約合作。食品安全的保證，一方面要靠加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理體系，另一方面要靠食品產(chǎn)業(yè)完善自身的治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在食品產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)上下游企業(yè)之間建立起有效的契約合作關(guān)系，即大力發(fā)展契約農(nóng)業(yè)、食品廠與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)單位之間的契約合作，既可以有效地降低交易成本，也使得食品安全得到了保證。我國(guó)政府當(dāng)前應(yīng)有意識(shí)地引導(dǎo)從農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖開始的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)以契約的方式確定食品原材料的供應(yīng)基地，指導(dǎo)農(nóng)戶按照規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行種養(yǎng)殖，公司按契約標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收購(gòu)，要大力發(fā)展和完善“公司+農(nóng)戶”這一中國(guó)特色的契約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從源頭上保證食品質(zhì)量和安全。

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