京津冀高等職業教育服務均等化研究

[摘要]京津冀協同發展是新常態下我國的重大發展戰略之一，教育服務均等化是實現教育公平和區域協同發展的基礎。目前，京津冀高職教育服務存在較大的差距，且呈現不同的發展趨勢。充分利用京津冀高職教育服務均等化的動因，實現高職教育服務均等化的目標，需要重點關注教育機會、教育過程和教育結果等三個方面，采取樹立整體發展觀念、實施財政轉移支付、積極整合現有資源、完善法律規制體系等具體措施。

[關鍵詞]京津冀 "高等職業教育 "服務 "均等化

[作者簡介]趙偉（1983- ），女，河北秦皇島人，秦皇島職業技術學院，講師，河北科技師范學院在讀碩士，研究方向為職業教育經濟與管理。（河北 "秦皇島 "066100）閆志利（1963- ），男，河北唐山人，河北科技師范學院職業教育研究所，研究員，博士，碩士生導師，研究方向為職業教育經濟與管理。（河北 "秦皇島 "066004）

[課題項目]本文系2014年河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目“京津冀職業教育一體化研究”（項目編號：ZD201418，項目主持人：閆志利）和2014年秦皇島市社科聯委托課題“京津冀協同發展背景下河北省職業教育發展策略研究”（項目編號：2014WT006，項目主持人：閆志利）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）02-0005-04

區域職業教育服務均等化是指在促進職業教育服務公正公平的前提下，保障區域受教育者的基本權利，為同一地區的不同學校、同一學校的不同群體提供大致均等的教育資源和教育條件。①《京津冀協同發展規劃綱要》提出，促進基本公共服務均等化是推動京津冀協同發展不可或缺的重要內容，必須發揮政府引導作用，引入市場機制，促進優質公共服務資源均衡配置，合力推進教育事業發展，逐步提高公共服務均等化水平。②《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出，鼓勵各地打破行政區劃限制，建立區域職業教育合作平臺，率先在京津冀、長三角、珠三角等地區推動職業院校跨省域合作培養人才、合作培訓教師、合作開發課程、共享數字化教學資源、共享教學科研成果。③高等職業教育（以下簡稱“高職教育”）是公共性程度較高的公共服務行業，④擔負著為社會經濟發展提供技術技能人才的重任。強力推進京津冀高職教育服務均等化，既是推進京津冀協同發展的客觀要求，也是推進區域基本公共服務均等化的必然要求。

一、京津冀高職教育服務的現實差異

依據《中國教育統計年鑒》等資料公布的2013年有關數據，選取“高職院校數量”“應屆畢業生數量”“專任教師數量”“生均公共財政預算經費”等指標進行了比較，發現目前京津冀高職教育服務存在較大差異。

（一）高職院校數量

2013年，京津冀三地分別擁有高職院校25所、26所和60所。按當年人口數量計算，京津冀每百萬人平均擁有高職院校數量分別為1.18所、1.77所和0.82所。天津市每百萬人擁有高職院校數量最多，北京市次之，河北省僅為津、京兩市的46.33%和69.49%。從全國來看，當年每百萬人平均擁有高職院校0.98所，河北省低于全國平均水平16.32%。可見，河北省高職院校數量不僅遠低于京津兩市，還低于全國平均水平。

（二）應屆畢業生數量

2013年，京津冀三地高職院校應屆畢業生數量分別為3.68萬人、5.38萬人和18.81萬人。按當年人口數量計算，京津冀每百萬人擁有應屆高職畢業生分別為17.40人、36.55人、25.65人。天津市每百萬人擁有應屆畢業生數量最多，河北省次之（低于天津市29.82%），北京市最少。進一步分析發現，當年北京市本科院校應屆畢業生達到11.4萬人，而天津市、河北省分別為6.9萬人、16.8萬人，京津冀每百萬人應屆本科畢業生分別為80.11人、68.52人、24.94人。北京市每百萬人擁有應屆本科畢業生數量高于天津市11.92%，是河北省的2.21倍，說明北京市大部分高中畢業生就讀了本科院校，這是北京市高職畢業生少于天津市及河北省的原因。

（三）專任教師數量

2013年，京津冀三地高職院校擁有專任教師數量分別為1.08萬人、0.73萬人、1.09萬人。按當年人口數量計算，京津冀每百萬人擁有高職專任教師數量分別為5.11人、4.96人、1.49人。北京市每百萬人擁有高職專任教師數量最多，是河北省的3.43倍;天津市次之，是河北省的3.33倍。當年全國高職院校擁有專任教師42.33萬人，平均每萬人擁有3.11人，是河北省的2.09倍。可見，河北省每百萬人擁有高職專任教師數量不僅遠低于京津兩市，也遠低于全國平均水平。

（四）生均公共財政經費

由于國家相關部門尚未公布2013年各地高職院校生均公共財政經費情況，故以2012年數據為代表。2012年，京津冀三地高職院校生均公共財政預算教育經費分別為37372元、9193元和5953元。北京市高職院校生均公共財政預算教育經費支出最多，是河北省的6.28倍;天津市次之，是河北省的1.54倍。當年全國高職院校生均公共財政預算教育事業費支出為8010元，比河北省高出0.34倍。可見，河北省高職院校生均公共財政預算教育經費不僅遠低于京津兩市，也低于全國平均水平。

二、京津冀高職教育服務的發展趨勢

立足職業教育事業發展的“慣性”，根據近五年來京津冀高職教育服務“高職院校數量”“應屆畢業生數量”以及“生均財政公共經費”等指標，以及今后5～10年客觀條件的變化，京津冀高職教育服務呈現不同的發展趨勢。

（一）京津高職院校數量基本穩定，河北省呈繼續增加之勢

分析2009～2013年相關數據發現，京津兩市五年間高職院校數量處于基本穩定的狀態，河北省呈增加之勢。北京市2009年擁有高職院校22所，2013年為24所，五年間僅增加了2所;天津市2009年擁有高職院校25所，2013年為26所，五年間僅增加了1所。河北省2009年擁有高職院校50所，2012年達到60所，5年增加了10所。可見，河北省高職院校發展速度明顯高于京津兩市。今后5～10年，北京市基于人口疏解背景，將進一步減少高職院校數量;天津市高職院校數量將繼續保持穩定狀態。河北省基于人力資源開發需求，高職院校數量將呈繼續增加態勢。

（二）北京市高職畢業生數量逐步減少，津冀增長速度加快

北京市2009年應屆高職畢業生為4.29萬人，2013年下降到3.68萬人，年均降幅為14.22%。天津市2009年應屆高職畢業生為4.8萬人，2013年增長到5.38萬人，年均增幅為12.08%;河北省2008年應屆高職畢業生18.32萬人，2013年增長到18.81萬人，年均增幅為2.68%。可見，北京市高職畢業生數量逐年減少，而津冀兩地均呈增長態勢。今后5～10年，隨著產業轉移及高職院校數量的減少，北京市高職畢業生將繼續呈現減少之勢;天津市隨著現代制造業等的發展，人力資源市場對高職畢業生的需求將進一步擴大，高職畢業生人數將繼續保持增長態勢。河北省人口眾多，但人力資本存量較低。隨著京津冀協同發展戰略實施以及承接京津產業專業的需要，河北省民眾對高職教育服務的需求將日趨強烈。

（三）北京生均公共財政經費增長較快，河北的提升空間較大

2008～2012年，北京市高職院校生均公共財政經費年均增幅為19.64%，五年間增加近1倍;天津市年均增幅為6.83%，五年間增加了34.15%;河北省年均增幅為13.27%，五年間增加了66.33%。北京市高職院校生均公共財政經費年均增幅最大，河北省次之，天津市最少。今后5～10年，由于北京市高職院校生均公共財政經費基數較大，基于效率、效益優先的原則，增幅必將減少;天津市高職院校生均公共財政經費基數居中，增幅也必將放緩;而河北省高職院校生均公共財政經費基數較低，仍有較大提升空間。基于職業教育的準公共產品屬性，河北省各級政府必然逐步加大公共財政資金的投入。

三、京津冀高職教育服務均等化的動因

有學者研究認為，區域經濟發展一體化的客觀刺激、高等教育管理體制的改革以及國際高等教育一體化發展的推動，能夠促使高職教育機構的互動與合作，進而推進區域高職教育服務均等化的實現。

（一）區域經濟發展一體化

進入21世紀以后，在歐洲經濟日趨一體、北美自由貿易區不斷發展、非洲經濟逐步走向聯合的世界背景下，我國區域經濟發展一體化也成為不可逆轉之勢，逐步形成珠三角、長三角、京津冀等協同發展區域，更加注重市場配置資源的基礎性作用與政府調控作用的有機結合，實現區域經濟的快速增長。

高職教育發展與區域經濟發展存在良性互動關系，是推動社會發展、經濟繁榮的根本動力，也是促進就業、改善民生的關鍵所在。區域高職教育服務均等化，不僅關系到一個區域公民的整體素質，還影響區域經濟的發展速度以及社會和諧。區域經濟一體化帶來了各行政區域產業的專業化分工、協調和整合，減少了區域之間的利益沖突，改善了區域合作發展環境，可實現優勢互補、共同進步，為區域高職教育服務均等化提供了現實條件。區域經濟發展一體化，可有效推動與區域經濟發展規模相適應、專業設置與產業類型相協調的高職教育服務體系的形成。高職教育機構通過人力資本供應、校企合作、技術服務等方式和途徑，為區域經濟發展提供人才支持和技術服務。⑤

（二）高職教育管理屬地化

我國自2003年起實行中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的高等教育管理體制。⑥高職院校的重大方針政策、專業設置、招生計劃等均由省級政府教育行政部門負責，形成了高職教育屬地化管理格局。區域內各行政區域各具核心產業，引導高職教育體系的適應性建構。

京津冀協同發展首先是府際行為，三地政府間的合作必然帶來高職教育的合作，以達到相互取長補短、合作共贏之效。其次，京津冀高職教育發展必將以適應區域經濟協同發展為前提，推動高職教育資源依據市場規律實現優化組合與合理配置。具體而言，北京市將基于人口疏解背景，推動高職院校向市外轉移;天津市將基于制造業等發展對人力資源的需求，大力發展高職教育;河北省則基于承接京津兩地產業轉移及人力資源開發的需要，大力發展高職教育。依據“洼地效應”原則，只要三地通過簽訂府際協議等措施破除行政性障礙和制度性壁壘，高職教育資源必將按市場需求實現優化配置，進而推動區域高職教育服務均等化。

（三）國際高職教育聯盟化

在全球經濟一體化、科技發展高速化、國際競爭激烈化的推動下，國際高職教育發展呈現聯盟化態勢。聯盟是一種全新的思維和觀念，為企業的擴張、全球戰略目標的實現提供了一條新的途徑，既可以保存原有資源，又能在共享外部資源的基礎上，相互交換經營所需的其他資源，從而實現其戰略目標。聯盟深刻影響著企業的變革，同時也為高職教育合作發展提供了契機。

以美國為例，1991年區域高等教育聯盟已超過 120 個，分布在 41 個州。如今，全美4000余所高校——從研究型大學到社區學院（部分職能對應于我國高職院校）不斷形成了新的教育聯盟。部分高等教育機構以區域關系為紐帶，通過建立聯盟實現了共同價值追求，達到了利益目標的統一化。實踐證明，教育聯盟已經發展成為各國公認的教育策略，能夠實現教育資源整合、融通、共享。同時，教育聯盟也為學生提供了優質教育資源，促進了高職教育服務的均等化。

四、京津冀高職教育服務均等化的目標追求

京津冀高職教育服務均等化并不是數學意義上的平均化，而是讓三地民眾享有較為均等的接受教育機會、教育過程和教育結果。均等化的內在含義更體現在均等目標的追求過程中。

（一）均等的教育機會

均等的教育機會體現在萬人高職學生擁有量方面，可用凈入學率、升學率等指標表征。1993年，拉夫特瑞（Raftery）提出“最大化地維持不平等”假設（Maximally Maintained Inequality，MMI），認為隨著高等教育規模的擴大以及一系列帶有均等化意義的高等教育政策的實施，可促進教育機會均等化，但這只有在優勢階層的入學率飽和后才會產生。2001年，盧卡斯（Lucas）提出EMI 假設（Effectively Maintained Inequality），認為當上層階級在某一水平的教育達到飽和時，教育機會才會向較低階層擴散，減少高等教育不平等。

就京津冀區域而言，北京市本科生招生規模逐年增大，高職生規模逐漸下降，高職教育服務近于飽和狀態，教育機會可向外擴散;天津市通過建立海河職教園區等措施，高職教育也實現了快速發展。但由于天津市人口較少，高職教育機會也將向外擴散。河北省人口眾多，高職院校數量少、規模小，急需通過京津冀合作發展來增加民眾接受高職教育的機會。

（二）均等的教育過程

均等的教育過程體現在學生享有相對均等的教育過程服務方面，可通過生均經費均等以及各類職業教育資源的互通有無、優勢互補來實現。生均經費是教育服務過程順利實施的保障，京津兩地高職院校辦學經費多為市（省）級政府支付，而河北省多由地市級（相當于北京市、天津市區級）支付，其財力狀況不如京津兩地。同時，河北省各地市經濟社會發展水平存在的差異也必然帶來教育投入的差異，直接影響高職院校的服務能力。在京津冀協同發展的宏觀背景下，河北省必然積極推進高職教育管理體制改革，不斷加大高職教育投入，使之逐步接近京津高職院校生均公共財政經費水平。

職業教育過程不同于普通教育，與行業企業密切相關。在京津冀協同發展背景下，追求均等的教育過程，需要實施高等教育機構的跨區域、多主體合作。這種合作既可以是校際合作，也可以是校企合作。通過合作，學生能夠共享三地高職教育資源，進而達到教育過程均等的目標。

（三）均等的教育結果

均等的教育結果體現于學生通過接受教育所掌握的知識與技能水平相對均等，是區域教育服務均等化追求的終極目標。

美國在長期的教育服務均等化實踐中發現，生均經費的均等雖然有助于促進教育資源公平配置，但并未實現合理配置，難以實現真正的教育公平。因為大城市學校的支出項目比其他地區多，而均等的生均經費必然造成新的不均等。基于這種狀況，從20世紀90年代起，美國教育公平政策從“均等原則”開始轉向“充分原則”，從強調“資源輸入均等化”轉向強調“教育結果均等化”。在盡力實現教育投入公平的同時，充分利用了現有教育資源，獲得較為均等的教育結果。⑦

在京津冀協同發展的背景下，通過高職教育機構實施跨區域、多主體合作，可實現教育過程的均等化，使學生能夠共同利用三地高職教育資源，感受不同區域的教育氛圍，最終讓學生獲得相同或相近的知識與技能。

五、京津冀高職教育服務均等化的推進措施

國務院總理李克強指出，“要縮小城鄉和區域這兩個最大的差距，就必須首先要縮小教育差距、促進教育公平，這樣才能使發展更均衡，社會更和諧”⑧。實現京津冀高職教育服務均等化，需要立足于京津冀協同發展的大局，充分利用職教集團、職教聯盟等形式，構建高職教育機構合作發展機制，實現區域高職教育資源的有效整合。

（一）樹立整體發展觀念

京津兩地的城市化水平和人均GDP遠高于河北省，這也是三地高職教育服務不均等的根本原因。在京津冀區域內，京津兩市社會經濟的快速發展與周圍城市群發展相互脫節，區域空間聯系不夠緊密，直接導致了京津冀區域整體經濟發展水平落后于長三角、珠三角等地區，也直接影響了區域高職教育服務均等化的實現。為此，京津冀各級政府應著力于協同發展大局，破除現有“一畝三分地”思維，加強三地職業教育相關政策與規制的協調，逐步消除地方保護主義等妨礙高職教育合作的思想障礙和體制障礙，通過實施京津冀協同發展戰略，使各類高職教育資源實現跨區域流動，并產生集聚效應和輻射效應，推進京津冀職業教育服務均等化。

（二）實施財政轉移支付

京津冀高職院校財力狀況差異顯著，單一的縱向財政轉移支付加劇了不同行政區域之間高職教育財政支付的差距，導致高職教育服務的不均等。河北省的高職教育經費尚不能滿足自身發展的需求。在這種情況下，國家應充分發揮財政資金的引導作用，建立以高職教育服務均等化為目標的財政轉移支付制度，對河北省高職教育經費的投入給予適當傾斜，保障河北省有充足的財政能力向民眾提供優質的高職教育服務，為實施京津冀協同發展戰略提供人力資源支撐。京津冀各級政府應進一步明確提供高職教育服務的責任，依照事權決定財權的原則，建立縱向與橫向相結合的財政轉移支付制度，特別是要高度重視京津冀較為貧困地區的高職教育服務工作。在橫向財政轉移支付方面，京津兩地對河北省具有人才吸附作用，應對河北省進行財政轉移支付，進而促進區域高職教育服務的均等化。

（三）積極整合現有資源

京津兩地在高職教育師資隊伍建設及教育教學設備實施配備方面明顯優于河北省，三地應遵循“因地制宜、互惠互利”的原則，采取異地建校、組建職業教育集團以及職業教育聯盟等多種形式，在各個方面實施高職教育資源的有效整合，實現現有教育資源的共享共用。通過建立區域高職教育校際教學資源共享機制，搭建校際教學資源共享平臺，提高高職教育資源的利用效率;通過實現校際課程資源的共享，實現區域內高職教育課程互選、師資互聘、學分互認等，提升區域高職教育合作整體水平;通過實施學科專業共建，開展聯合辦學等方式，規避技術技能型人才市場風險。加強創新合作，整合學校、企業、科研院所的優質職業教育資源，通過產學研合作，提高京津冀區域高職教育的整體服務能力，為推進高職教育服務均等化奠定基礎。

（四）完善法律規制體系

目前，京津冀協同發展尚處于起步階段，重點推進了產業轉移及環境保護等工作。推進三地高職教育服務均等化，需要在《中華人民共和國職業教育法》及區域合作相關法律的基礎上，盡快制定適合京津冀高職教育服務均等化的區域合作法律規制，促進區域高職教育服務均等化的各項方針、政策、規章制度等以法律法規的形式固定下來，保障三地各級政府、各類組織機構在推進高職教育服務均等化的過程中有法可依、有章可循。在縱向上制定國家、省市相關高職教育服務均等化的法律、實施條例與地方性規定，構建完善的京津冀高職教育服務均等化的法律規制體系;橫向上要確保京津冀三個行政區域制定的高職教育各項規制相互統一、彼此認同，強化高職教育服務的規范性、統一性，為實現京津冀高職教育服務均等化提供保障。

[注釋]

①劉撐.基礎教育資源均衡配置的制度分析[J].中共貴州省委黨校學報，2007（2）：86.

②劉曉朋.京津冀協同發展領導小組辦公室負責人就京津冀協同發展有關問題答記者問[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2015-

08/23/c_1116342156.htm.2015-08-23.

③教育部等六部門關于印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》的通知（教發[2014]6號）[Z].2014-06-16.

④孫長遠，龐學光.回顧與展望：國內外職業教育的產品屬性研究述評[J].中國職業技術教育，2015（24）：17.

⑤李化樹，黃媛媛.區域高等教育合作與發展的戰略架構[J].大學：學術版，2010（6）： 30.

⑥顧坤華.省級政府對區域內高等職業教育統籌管理的角色分析——以江蘇省為例[J].成人教育，2007（11）：18.

⑦楊治平.從絕對均等化到彈性均等化——美國紐約州促進基礎教育質量公平的財政保障機制研究[J].世界教育信息，2015（3）：48.

⑧儲思琮.李克強向1270萬中小學教師發出大禮包[EB/OL].http：//www.bjnews.com.cn/news/2015/09/06/376554.html.2015-09-

06.

[參考文獻]

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[2]王靜.完善政府間轉移支付制度實現公共服務均等化[J].華東經濟管理，2006（5）.

[3]Adrian E R，Micheal H.Maximally Maintained Inequality：Expansion，Reform，and Opportunity in Irish Education 1921-1975[J].Sociology of Education，1997，66（1）.

[4]Lucas S R.Effectively Maintained Inequality：Education Transitions，Track Mobility，and Social Background Effect[J].The American Journal of Sociology，2001，106（6）.