地方政府在職業教育促進產業升級中的作用機制

[摘要]職業教育與產業升級之間存在動態的關聯，但當前地方職業教育與產業升級不協調的矛盾不斷凸顯，因此，有必要在職業教育促進產業升級的過程中充分發揮政府的職能作用，形成有效的作用機制。在機制運作下，合理安排好職業教育頂層設計與產業引領之間的關系;加強職業教育法規調整與觀念變革的聯動;努力創建職業教育與普通教育之間的等值互通;構筑職業教育新的人才培養模式與職業資格評價體系;促成職業教育政校企合作、產學研合作;適應層次上移趨勢，促進地方產業的升級發展。

[關鍵詞]政府 職業教育 產業升級 作用機制

[作者簡介]熊偉（1980- ），男，江西新建人，許昌學院學報編輯部，副教授，博士，研究方向為職業教育。（河南 許昌 461000）

[課題項目]本文系2015年度河南省政府決策招標課題“職業教育促進河南省產業升級機制研究”的階段性成果。（課題編號：2015B141）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）02-0009-05

產業升級，是指“產業結構的改善和產業素質與效率的提高”①。作為推動經濟持續發展的重要戰略舉措之一，產業升級已成為地方經濟增長方式由粗放型走向集約型、由要素驅動增長型走向效率驅動增長型的關鍵所在。產業升級離不開技術的進步，技術的進步離不開掌握技術的人才，而這些技術人才的成長與職業教育關系緊密。換言之，職業教育與產業升級之間存在動態的關聯。

職業教育是讓學習者獲得從事某種職業所需要的知識、技能和能力的教育。為滿足地方經濟社會發展需要，各地政府建立了一批不同層級的職業院校，并在高低層級間相互銜接，初步建立了地方職業教育體系。但是，長期以來，職業教育主要培養勞動密集型產業所需要的技術人才，對人才的素質與水平要求并不高。職業教育基礎薄弱，發展起點低，規模較小，現有技術人才素質和人力資源結構與產業升級及技術能力創新要求之間的不協調矛盾日益凸顯，職業教育沒有為地方產業升級提供強有力的支持。有鑒于此，要使職業教育促進產業升級，需要充分發揮地方政府的職能作用，在政府的積極引導下，“統籌區域內職業教育布局，推動區域內中職高職協調發展以加快區域現代職業教育體系建設，推動職業教育專業建設與區域內產業集群發展有效對接以促進產教深度融合”，②努力提升職業教育辦學質量，推動產業升級的有效實現。本文擬結合地方職業教育實際，主要探討地方政府在職業教育促進產業升級中的作用機制，以求教于方家。

一、職業教育頂層設計與產業引領雙驅機制

職業教育主要以就業為導向，以服務產業為宗旨，培養具有一定職業技能的人，即塑造能夠實際掌握和運用技術手段為社會創造直接生產成果的人才。職業教育與產業發展密不可分，就地方社會而言，地方產業結構決定著地方人才的需求結構，也決定著地方職業教育的結構;反過來，職業教育帶動地方產業升級，能夠配合地方產業結構的變化適時調整和改善內部的結構形式。

職業教育促進產業升級，需要政府職能部門的有效引導。當前地方職業教育應對產業升級的主要方式，仍然是在各級政府的主導之下，按照本地經濟社會發展戰略需要，強化學校職業教育與企業特設培訓之間的緊密配合。如何利用職業教育來促進地方產業升級？首先得益于政府職能部門規劃安排的職業教育頂層設計。每一次產業發展戰略的調整，都伴隨著職業教育發展戰略的調整;每一次職業教育的調整改革，都源于政府職能部門順應產業發展需要而展開的對職業教育頂層設計方案的調整。頂層設計帶來了職業教育自身結構及外部產業結構的連鎖反應。

地方政府加強對職業教育的頂層設計，在結構層次上，應構建一個由中高級職業學校至理工學院、應用型高校等組成的系統完整的職業教育體系，并使以學校教育為主的封閉辦學模式轉向以企事業單位、公民個人及學校等多元化的混合模式，完善職業教育體系，配合工業化和產業經濟發展的需要，在努力提升職業教育內涵的同時，推動職業教育終身化發展。在空間范圍上，努力縮小城市與鄉村職業教育的差距，推進職業教育城鄉區域的一體化發展，實現地方職業教育特色化發展，構筑城鄉統籌的職業教育體系，根據區域產業結構變化對職業教育做出相應的調整。

在職業教育頂層設計中，地方政府應充分發揮產業對職業教育的引領作用。根據產業經濟發展的需要，設置與產業相適應的職業教育方式、方法，不斷壯大技術人才隊伍，提高技術人才尤其是高層次技術人才的職業實踐能力，推動地方產業經濟的穩固發展。為不斷提升技術人才的產業技能水平和技術應用創新能力，政府職能部門應該把一些善于培養技術人才的國際、國內知名企業引入地方，除了讓其參與地方經濟社會建設、爭取直接投資外，也應與這些知名企業加強職業教育領域的合作，簽署技術人才培訓合同或協議，聯合他們與本地相關領域的職業院校共同制訂人才培訓方案，整合職業教育優勢資源，以提升產業經濟發展的核心競爭力。

總之，職業教育促進產業升級，地方政府應處理好職業教育頂層設計與產業引領的關系，推動建立職業教育頂層設計與產業引領雙驅機制，在職業教育與產業升級間搭建溝通的橋梁，在雙驅機制作用下，推動職業教育與地方產業經濟的相互配合及協調發展。

二、職業教育法規調整與觀念變革聯動機制

地方政府推進職業教育發展，促進產業升級，應在國家頒行的《中華人民共和國職業教育法》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》等政策法規的框架下，結合地方職業教育的實際，進行局部領域內職業教育政策法規的細致調整，加大職業教育地方法律制度調整力度，努力實現地方職業教育法制化。大力推進職業教育法制化，目的在于規范指導地方職業教育工作，使職業教育有法可依、有章可循;通過相關地方法律制度的調整，加快各層次職業院校創造的研究成果向相應的企業轉化，加快企業內部職業培訓，為各產業部門培養不同層次的技術人才，助推地方產業結構調整，為職業教育促進產業升級提供法律制度保證。

伴隨社會競爭的不斷加劇，各地政府都越來越關注職業教育在促進地方產業結構調整、產業升級及經濟增長方式轉變等方面的突出作用，日益重視發展地方職業教育，將提升企業員工的技術、技能，培養各層次技術人才作為推進地方經濟社會發展的主要動力。然而，需要指出的是，地方經濟社會的發展，離不開文化的發展;經濟社會的轉型升級，最深層次的則是文化的轉型升級;而職業教育文化觀念轉型，是促進產業升級層次的變革。

地方政府對職業教育政策法規的調整，有助于當地民眾變革職業教育文化觀念。以往政府一直將職業教育定位在大專層次，“從認識和實踐上誤導了一種由教育層次來確定教育類型的傾向，使得職業教育繼續淪為‘終結性教育’，導致高等職業教育不可避免地陷入一種封閉、僵化的而非開放、靈活的狀態，失去了活力和潛力”。③ 而此種定位也影響了地方民眾對職業教育的正確認識，民眾在子女教育問題上固守“萬般皆下品，唯有讀書高”的觀念。這里提到的“讀書”，在民眾文化觀念中指普通教育，職業教育被看作“學技術”，處在國民教育邊緣化的境地，頗受冷落。在民眾看來，職業教育只是子女在普通教育中成績不好、面臨升學壓力時的無奈選擇。民眾并沒有將普通教育與職業教育一視同仁，而是將兩者做了高低層次的區分。

產業經濟發展離不開職業教育文化觀念的支撐，為改變民眾對職業教育的偏見，地方政府應建立職業教育法規調整和觀念變革聯動機制，通過政策法規的調整帶動文化觀念的變革，由觀念變革來激發政策法規的調整。

政府通過制定職業教育法規來調整和變革聯動機制，促進產業升級發展。通過地方政策法規的調整，與民眾職業教育文化觀念之間實現聯動，轉變職業教育的社會傳統觀念，樹立職業教育終身化理念。政府應扭轉職業教育層次低下的狀況，將職業教育從中職高職層次延伸到本科層次，發展高等職業教育，組建涵蓋多科性、多門類的理工學院或應用型高校，有條件的情況下更將職業教育延伸至研究生層次，構筑職業教育在國民教育體系中的上升通道，使職業教育從“終結性教育”走向“終身性教育”。又如政府在畢業生就業領域，建立“入職前先培訓，未經培訓不得入職”的制度規定;建立職業技能證書制度，將從業者獲得的職業技能證書與個人就業、薪資薪級及晉升等掛鉤，通過職業教育制度化、法制化，使民眾對職業教育有更清醒的認識。除此之外，政府應加大宣傳力度，推動社會文化氛圍的改變，樹立職業教育終身化理念，轉變地方民眾對職業教育的偏見，使民眾真正樹立正確的人才觀。

三、職業教育與普通教育之間等值互通機制

普通教育與職業教育是現階段國民教育的兩大系統，學術界對職業教育在國民教育體系中的定位，基本持有兩種觀點：一種觀點是“教育層次說”，認為職業教育是我國教育體系中的一個層次，主要將其“定格”在中專層次;另一種觀點是“教育類型說”，認為職業教育是與普通教育并行不悖的教育類型，是獨立于普通教育之外的教育系統。

一直以來，將職業教育定位為某種教育層次的觀念，實際上是對職業教育的漠視。它依據普通教育的學科結構模式來理解職業教育，沒有意識到職業教育本身所具有的特殊功能與作用，更沒有意識到職業教育對產業結構變化及產業轉型升級的積極影響。而職業教育在國民教育體系中定位的偏差、地位的低下、升格渠道不暢通等，都淡化了職業教育在產業升級中應該承擔的角色。眾多職業院校尤其是由傳統師范類院校轉型發展而來的應用型高校，仍然效仿普通教育學科結構模式來安排內部格局，其人才培養目標追求學術價值，課堂主要以講授理論性和學術性知識為主，實踐教學課程比重偏低，不重視對學生職業實踐能力的培養。學科結構模式的職業教育與地方產業結構真實需求相脫節，不能直接面向行業、產業，背離了職業教育為產業服務的初衷，導致接受職業教育的學生在畢業時即面臨失業的困境，如此則失去了職業教育真正賴以生存的基礎。

政府不應將職業教育簡單劃作一種教育層次，也不應單純地將其視為一種教育類型，而應體現職業教育與普通教育的等值性，推動兩種教育系統的平行發展。同時，還將兩者加以有效銜接，搭建互聯互通的橋梁，更多關注職業教育與普通教育的“主體間”性，將雙方共同納入現代教育體系的整體框架中。由此，在縱向連續的教育層次之間，在不斷拓展的橫向教育類型之間，建立起職業教育與普通教育之間等值互通的機制。

將職業教育建成與普通教育等值互通且各具特色的教育形式，是政府發展職業教育的重要目標。具體來說，地方政府在職業教育層次序列上，應創建一個結構完整的職業教育體系，包含各類中高級職業院校、各型理工學院、應用型高校及特設培訓機構等，將職業教育置于普通教育的外側，建立一個可與普通教育體系互相參照的、連續統一的教育體系，從根本上提升職業教育在地方教育體系中的地位。有必要通過政府的政策、法律、制度安排，在職業教育各層次之間建立緊密銜接，如在中級職業學校和高等職業技術院校之間、在高等職業技術院校與應用型高校之間建立聯系的渠道，確保職業教育的不同層次在教學安排、課程設計、專業設置等方面形成有效溝通，規劃安排職業教育整體化發展戰略和人才培養目標方案及具體實施辦法，實現職業教育體系的上下貫通。

同時，地方政府有必要在職業教育類型結構上，架設起聯系職業教育與普通教育之間的橋梁，實現相互間的有效溝通與協調。具體來說，可以在行業承認的職業技能證書與學校教育學歷文憑之間建立等值互換的價值關系，也可以在中高級職業教育與普通高中之間、職業高等教育本科與普通高等教育本科之間、職業高等教育類本科與普通高等教育研究生之間、普通高等教育類本科與職業高等教育類研究生之間建立互通的渠道。職業教育部分階段可以與普通教育交錯或跨接，搭建起職業教育與普通教育互聯互通的人才成長“立交橋”，以期更好地支撐地方產業結構的調整和產業的轉型升級。

四、職業教育人才培養與職業資格評價機制

用等值的職業教育和普通教育來劃分教育類型，并使普通教育與職業教育建立互通關系，使職業教育從國民教育體系邊緣化的角色走向“舞臺”的中心，從而拓展職業教育生存的空間，擴大職業教育的社會認知度，提升職業教育的社會地位，為職業教育帶來吸引力，促進職業教育向縱深化方向發展。而在整個職業教育體系中，學校教育和企業教育具有同等重要的地位與作用。根據上述教育主體（學校、企業）的不同，職業教育過程也可以分為兩個主要渠道：一是正規的學歷教育，二是非正規的職業培訓。

目前地方職業教育過程，無論是正規的學歷教育，還是非正規的職業培訓，都遵循著情境化教學模式，采用相似或相近的工作過程導向的教育形式，其人才培養目標主要指向培養技術人才的職業實踐能力。而具體的職業實踐能力，又從知識、技能和能力三個維度加以界定：“其中，‘知識’包括在某一個工作或研究領域通過學習所掌握的事實、原則、理論和實踐;‘技能’包括認知技能（邏輯、直覺和創造性思維）和實際技能（手工操作的技巧及對方法、材料、工具的運用）兩部分;‘能力’則指在工作和研究中運用知識和技能的能力，包括責任感和自主性?！雹?/p>

職業教育具有跨域性，不同于普通教育對學校場所的依賴，其教育培訓過程靈活、多樣。地方政府應統籌安排，構建貫穿學校教育和企業教育的一體化課程體系，在學歷教育和職業培訓主要渠道之間建立溝通關系。具體來說，需要政府職能部門構建可以納入學歷教育和職業培訓的資格評價框架，引導建立某種職業資格評價機制，囊括各類行業資格、職業技能證書及學歷文憑。

地方政府應推動建立職業教育新的人才培養方式和職業資格評價體系，在評價職業教育學習效果時，不應僅強調學習者學習的時長、接受教育的機構、學習的地點和方式等教育投入等內容，而應更多關注學習者學習取得的實質成果。這些實質成果包含學習者真實掌握和能夠實際應用的知識、技能和能力，是根據行業承認的資格證書、學校的學歷文憑和學習者職業經歷等來確定的。

地方政府應構建職業教育人才培養與職業資格評價機制，以知識、技能和能力的分級分層和學習的實質結果作為評價的主要依據，讓學習者獲得某種有用的“資格”，擺脫傳統學校教育的束縛，不計學習形式和場所，以一種開放式的結構來評定相應的“資格”。在此人才培養和資格評價機制中，無論是學校教育還是企業教育，都可以讓學習者收獲一定的職業或行業“資格”，并以此為目標促進學習者職業實踐能力的提高，從而在正規的學歷教育與非正規的職業培訓之間架設聯系的橋梁。同時，要設立有效的跨域資格評價實施機構，保障職業資格評價機制的正常運轉，推動學校教育與企業教育的相互溝通，實現職業資格證書與教育學歷證書的等值互通，使非正規的職業培訓獲得相當于正規教育的資格證書，實現學歷教育與非正規的職業培訓并軌式發展。

五、職業教育政校企合作、產學研合作機制

近年來，隨著地方經濟社會的發展，各地政府面臨職業教育規模與質量提升的雙重挑戰，已有的人力資源開發、技術人才培養及職業教育培訓等很難滿足日益擴大的產業升級需要。為配合產業轉型升級，地方政府需要“建立保證參與職業教育產學合作各方主體充分表達利益的制度”，⑤在已有校企合作、工學結合的基礎上，不斷創新創造合作的新模式，以擴大職業教育人才培養規模，加強質量內涵建設。

針對上述任務，政府職能部門應出臺相關政策，努力發掘各類職業院校在技術應用創新方面的潛力，圍繞技術創新項目開展前沿性的職業教育活動，以促進職業教育對產業升級的引領及支撐作用。如讓企業根據已有技術條件對職業院校提出新的技術應用要求，職業院校根據企業要求安排實踐教學及設計相應課程，一方面提高在校學生的職業技能，另一方面提升職業院校服務企業的能力及水平，實現職業教育在技術應用創新和技術人才培訓上對產業經濟的雙重引領作用。政府應引導企業承認職業院校畢業生取得的職業資格證書，將求職者是否接受過相關領域的職業教育作為聘用重點考察的內容。政府應引導企業建立職業教育培訓制度，由其安排員工參加職前及職后相關的職業技術培訓，強化企業自主培訓功能，通過職業培訓提升企業員工的職業實踐能力，增強企業人才的核心競爭力，為企業發展創造條件。政府可通過財政、金融等投融資方式支持校企聯合辦學，將企業與學校不同的職業教育資源加以整合，組建高層次、特色鮮明的理工學院或應用型高校。

在地方產業升級的新形勢下，對高層次技術人才需求表現得越來越強烈，職業教育人才培養方式也有進一步革新的必要。因此，有必要在過去“校企合作”的基礎上，開啟“政企合作”及“政校合作”的新方式。如以政府名義，積極引入擁有職業培訓豐富經驗的國際、國內企業合作伙伴，利用其具有的職業教育資源，組建教育培訓機構，培養高質量、高層次的技術人才，以滿足地方產業經濟發展需要。也可以在政校企之間建立相互溝通的機制，在一定周期內，由政校企互派中層管理者在不同部門學習管理經驗。政府應重視“雙師型”教師隊伍的成長，允許有專業特長的企業成員受聘于學校，利用其特長進行講學或實驗指導;學校教師也可兼任企業相關職務，為企業發展提供智力支持。這樣有助于促進政府、學校、企業之間相互理解，深入了解對方資源的優勢與不足，揚長避短，更好地整合地方職業教育資源。地方政府也可進一步爭取在職業教育領域的合作，借鑒先進地區的政府部門在高等職業教育領域的成功經驗，為本地培養高層次技術人才。

六、職業教育層次上移與產業升級互動機制

職業教育作為一種教育類型，其本身具有層次性。職業教育體系內分成不同的層次，卻并未“定格”在某一層次，層次之間存在銜接與溝通。地方職業教育從早期規模很小的職業技術教育，到當前正在構建的、與產業升級密不可分的、上下貫通的職業教育體系，其層次正隨著產業的升級而不斷出現上移或“升格”的現象。職業教育層次結構的變化是產業結構調整的映射，它配合產業結構的調整適時改變自身的結構;而職業教育層次上移，正是地方產業結構在職業教育結構中彰顯的結果。產業升級需要職業教育的配合，職業教育隨著產業經濟發展，由“定格”走向“升格”，已成為國際、國內職業教育發展的主要趨勢。職業教育層次的上移，推動了技術人才素質與能力的提升，而技術人才素質與能力的提升則帶動了技術的進步和產業的升級。

職業教育應順應層次上移的趨勢，在構建職業教育體系時，根據地方政府的政策、法律及制度安排，切實提高職業教育在地方教育結構中的地位。有必要將職業教育置于普通教育的外側，包容各類中高級職業院校、各型理工學院、應用型高校及特設培訓機構等，面向產業發展，建立與普通教育體系彼此參照的、連續統一的教育體系。同時，在職業教育各層次之間建立緊密銜接的機制，如在中級職業學校與高等職業技術院校之間、在高等職業技術院校與應用型高校之間建立溝通的渠道，確保職業教育不同層次之間有效銜接，規劃安排職業教育整體化發展戰略和人才培養目標方案及具體實施辦法，實現職業教育體系的上下貫通。

作為產業經濟發展的人力資源支撐平臺，職業教育應順應層次上移的趨勢，緊盯產業升級。近幾年來，地方政府對技術人才的需求已出現重心上移的勢頭，尤其關注高等職業教育在實現產業高端化目標中的重要功能。要使地方的職業教育、技術技能、技術人才從低端化走向高端，政府職能部門迫切需要打破過去對職業教育的束縛，構筑職業教育層次上移與產業升級互動的機制。如加快職業教育品牌示范院校和特色院校建設，將職業教育從中專層次延伸到本科層次，發展高等職業教育，允許那些辦學思路清晰、辦學條件具備、人才培養目標清晰的中高級職業院校加大整合力度，組建或升格為本科層次的理工學院或應用型高校;有條件的情況下可將職業教育延伸至研究生層次，建立相應的職業教育碩士點及博士點，促進職業教育層次上移。加快理工學院或應用型高校的改革與創新，成立直接面向產業發展的行業學院和創新創業學院，培育具有職業實踐能力的高層次的技術人才隊伍，增強產業自主創新能力，提升產業的競爭力，加快產業動態升級，達至產業創新的戰略目標。

綜上所述，職業教育與產業升級之間存在動態的關聯，但此種關聯性并不意味著職業教育必然能夠推動產業的升級發展，職業教育促進產業升級，需要充分發揮地方政府的職能作用，讓其在職業教育和產業升級之間搭建起溝通與聯系的橋梁，形成行之有效、科學合理的作用機制。地方政府應立足地方職業教育發展，面向產業升級，合理規劃職業教育頂層設計與產業引領之間關系;推進職業教育法制化，通過職業教育法規調整帶動民眾觀念的變革;創建職業教育與普通教育之間的等值互通;推動建立職業教育新的人才培養方式和職業資格評價體系;創新創造合作新模式，促成職業教育政校企合作、產學研合作;適應職業教育層次上移趨勢，發揮技術人才整體資源優勢，真正形成人才的技術應用創新能力，促進地方產業升級的實現。

[注釋]

①康瑞鋒.發展職業教育，促進產業升級[J].改革與開放，2011（10）：179.

②吳一鳴，孫曉雷.職業教育發展中政府職能的定位、現狀與改進[J].職教論壇，2015（1）：10.

③張桂蘭.中外職業教育體系發展研究[J].河南社會科學，2012（9）：61.

④姜大源，王澤榮，吳全全，等.當代世界職業教育發展趨勢研究——現象與規律（之二）——基于縱向維度遞進發展的趨勢：定階與進階[J].中國職業技術教育，2012（7）：14.

⑤陳春陽.職業教育產學合作的制度尷尬與調適——基于政府職能的視角[J].中國職業技術教育，2012（7）：15.