地方政府促進現代職業教育發展的政策比較研究

[摘要]現代職業教育的發展體系涵蓋高職院校、企業、行業和政府等多方利益相關者，由此決定了職教政策的多元化和復雜性。中央政府的教育決策是現代職業教育發展的整體指導和政策依據，而政策落實的關鍵在于地方政府的配套舉措和執行能力，尤其對于企業參與制度、集團化辦學、混合所有制等改革領域，更需要地方政府發揮政策激勵和指導協調作用，促進現代職業教育與區域經濟的協調發展。文章通過對天津、蘇州、上海、寧波、廣州等五個主要城市職教政策的文本分析，比較研究了地方政府支持現代職業教育發展的政策機制，并在制度層面提出改進建議。

[關鍵詞]現代職業教育 政府治理 整體性治理 能力陷阱

[基金項目]本文系2015年度江蘇省高校哲學社會科學研究基金資助一般項目“整體性治理視域下地方政府促進高職教育發展的政策比較研究”的階段性研究成果。（項目編號：2015SJB277）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）20-0006-05

從2005年頒布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》到2014年頒布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》），這一系列職業教育政策的頂層設計為我國職業教育發展奠定了較為堅實的制度基礎。現代職業教育的發展與經濟發展的關系越來越緊密，反映了現代經濟發展對人才知識結構和能力水平的要求。從政策導向到制度安排，無不體現了現代職業教育發展對增強國家競爭力特別是發展實體經濟的支撐作用。由此，中央政府對現代職業教育體系構建提出了整體設計思路，以促進職業教育與經濟的協同發展。這一制度性安排的成效好壞，關鍵在于地方政府的貫徹執行和制度創新。在此，本文選取了五個城市的職教政策文本，比較和分析了其在貫徹和執行中央政府職教政策方面的制度措施以及存在的問題，進而提出政策改進建議。

一、現代職業教育發展的政策環境及分析

目前，我國除《中華人民共和國職業教育法》之外，還沒有一部專門的高等職業教育法律，對職業教育法規的細分和歸類還不明確，對于現代職業教育發展特別是高等職業教育發展缺乏法律引導。法律對政策的調節能力有著十分重大的影響，而教育政策作為法律的有效補充也只是臨時性的，對于問題的解決最終還需完善的法律體系加以保障。①高等職業教育是現代職業教育發展的主體，應該出臺專門的法律、條例，完善現代職業教育的發展體系。從發達國家職業教育發展的歷程來看，英國、美國、澳大利亞等國家均制定了較為完備的職業教育法律。以澳大利亞為例，1975年聯邦政府就頒布了《技術與繼續教育法案》，將技術與繼續教育學院納入高等教育，此后又出臺了一系列法律法規，為高等職業教育的健康發展提供了經費保障。相比而言，我國現代職業教育法律缺乏系統性、連續性的政策設計，特別是對現代職業教育發展的總體目標缺乏相應的法律依據。《決定》提出：到2020年，形成適應發展需求、產教深度融合、中職與高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系。但是，對于如何破解企業參與職業教育不足的瓶頸，如何解決中等職業教育、高等職業教育及普通本科教育之間割裂的現狀，發展具有什么樣中國特色的現代職業教育等問題，缺乏法律層面的依據，從而對現代職業教育的發展造成諸多障礙。因此，完善現代職業教育頂層制度設計，有助于從根本上推動現代職業教育的長遠發展。

二、政府對教育的治理方式需要擺脫“能力陷阱”

教育治理作為國家治理的重要組成部分，其治理理念、治理方式、治理成效等每一個環節都關涉國家對教育發展的宏觀戰略布局。正如袁貴仁同志在《加快推進教育治理體系和治理能力現代化》講話中所說的，落實中央決策部署、適應教育形勢變化及破解熱點難點問題，必須加快推進教育治理體系和治理能力現代化建設，這迫切需要我們加快實現由辦教育向管教育轉變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理。②教育治理現代化對于國家治理現代化以及國家在教育管理領域的科學化、民主化和法治化建設，具有不可忽視的重要價值。

有學者認為，政府在治理過程中容易陷入“能力陷阱”，從而無法有效發揮政府的參與作用，并可能對教育治理現代化造成障礙。在此，首先需要厘清“能力陷阱”的含義。該概念首先由Levitt和March提出，指出核心能力“并非總是線性積累的”，核心能力積累的過程可能是一個曲線，甚至會進入一個凹陷。③對于政府而言，能力陷阱主要指過分選擇和依賴以往較為成功的管理經驗或方法，而隨著環境的變遷，過去積累的經驗已經無法應對新環境、新形勢和新問題，從而導致政府在能力施展上陷入困境。它體現為采取單一的教育行政手段、過于注重集權管理模式、治理主體的單一化和政府行為過程中的管制思維等。當前，在政策制定方面主要采取歸口管理，如職教政策由教育廳有關職能部門具體負責，專家組成員基本來自職業教育或高等教育領域。事實證明，具有跨界屬性的職業教育治理難點已經無法通過單一主管部門來解決，如校企合作促進條例就需要教育、財政、經濟等多個部門的協同治理才能取得實質性發展。單一的治理模式或管制慣性對教育治理體系建設及教育治理創新產生了制約和影響。因此，轉變政府對教育的治理方式勢在必行。

筆者認為，要借鑒和吸納國際先進的治理理念和治理理論，結合本國實際開展實踐探索，如借鑒整體性治理的思想和模式，解決產教融合、校企合作方面的治理困境。現代職業教育的主要特點是跨界性和通融性，涉及企業、院校、政府、社會等不同的治理主體。政府通過政策舉措調節不同治理主體之間的合作困境，對此，可以學習和應用適用于跨界治理的整體性治理理論。該理論解決的是不同管理主體、不同部門之間的協調整合問題。這些問題跨越了部門邊界，絕非單一部門機構所能解決。④實踐中的“平橋模式”無疑是地方政府實施職業教育整體性治理的有益探索，該模式體現出多部門對職業教育的協同治理并取得了顯著成效。現代職業教育的發展需要多元主體融入職業教育，尤其需要明確企業對職業教育發展的主體作用并以法律形式確定下來，使企業成為現代職業教育發展不可或缺的重要組成部分，從而破解產教融合、校企合作的制度障礙。

三、部分城市貫徹中央職教政策的主要政策文本比較研究

自2014年頒布《決定》后，各地陸續頒發了加快構建現代職業教育體系的政策文件和配套舉措。統計顯示，全國目前共有30個省、自治區、直轄市陸續頒發了地方性的實施辦法。此外，寧波、蘇州、沈陽等城市還頒布了促進校企合作的條例。

各地出臺的有關現代職教體系構建、現代職業教育發展的政策文件，涵蓋職業教育管理政策、中本貫通、專本貫通、中高銜接、普職溝通、職業教育國際化發展、高職人才培養質量（含人才培養模式、專業和課程建設、品牌專業、學徒制試點）、高職院校建設、中職學校建設、考試招生、升學就業、教師隊伍管理、職業教育評估督導、多元主體及產教融合、職業教育培訓體系建設等15種制度類別。⑤筆者選擇了具有代表性的五個城市近年來出臺的職教政策進行了簡要的文本分析，⑥如下表所示。《決定》對落實政府職責進行了明確規定，要求“地方政府要切實承擔主要責任，結合本地實際推進職業教育改革發展，探索解決職業教育發展的難點問題”。從上表可以看出，主要代表城市依照《決定》均頒布了加快發展現代職業教育的實施意見，寧波、蘇州和廣州還出臺了促進校企合作的制度文件，體現了地方政府在認真貫徹中央職教決策時的不同做法。其主要特點及存在問題簡要分析如下：

（一）各地貫徹中央決策要求體現出高度的一致性

《決定》作為現代職業教育發展的統領性文件，與隨后頒布的《規劃》一起細化和明確了今后五年我國現代職業教育發展的目標藍圖。如何完成現代職教體系建設規劃的任務，關鍵還在于各地政府的執行和落實。從上表可以看出，上述5個城市均對照《決定》制定了本市加快發展現代職業教育的文件，廣州還對主要目標任務進行了分解和責任分工，細化了指標并進行了政策創新，從政策落實方面與中央決策保持高度一致。同時，不同城市在落實職教政策方面體現出的差異也與城市現有的職教政策體系較好地融合在一起。

（二）體現了本地現代職教體系建設特色

中央職教政策對現代職業教育發展的總體要求、建設目標等提出了方向性建議，而具體如何落實，則需要結合各地經濟社會發展實際，制定特色鮮明的政策文件。如天津市抓住政策合作機遇，全面落實《教育部 天津市人民政府關于共建國家現代職業教育改革創新示范區協議》，在職業教育健全機制、創新模式、完善制度等方面力爭為全國創造可復制、可借鑒、可推廣的經驗成果和做法，力爭成為國家職業教育制度創新的引領者和示范區。此外，天津市、北京市在推動京津冀現代職業教育協同發展方面體現出政策設計過程中的關聯性和協同性，對于如何發展本地現代職教特色進行了制度創新和探索。

（三）注重政府推動現代職教發展的保障責任

現代職業教育發展政策除了規定如何做、做什么以外，更重要的還在于如何落實和體現政府對于職業教育發展的責任。其中，政策評估作為保障教育政策連貫性的重要措施，在政策制定中尤為重要。科學合理的政策評估舉措有助于防范教育政策失真或走樣。對此，澳大利亞政府在1999年出臺的《知識與創新：研究與研究培訓政策》報告中提出，應在“撥款分配機制中建立一套公正客觀的成果評估標準”，應“遵循嚴格、可信、透明的原則，保證最低程度干預研究機構的活動，并公平一致地對待各個研究領域”。在貫徹《決定》的各地政策文本中，廣州市政府在職業教育經費保障機制、職業教育服務支撐體系等方面做出了具體規定，并且制定了實施意見的重點工作任務分工表、實施意見的破解難題及權責清單，體現出該市政府落實現代職教政策的細致性和完備性。

（四）指標有待細化，特色不夠鮮明，制度創新和配套舉措還有待健全

比較分析五個城市制定的落實《決定》的政策文本，發現還存在一些問題，主要表現為：整體缺乏制度創新性，對于《決定》主要目標任務的分解不夠細致；政策內容多是定性表述，量化指標匱乏；部分建設指標僅僅是數值方面的差異，相似度較高。在體現本地現代職教特色的政策設計方面，特色還不夠鮮明。此外，配套舉措還有待完善。寧波、蘇州出臺的有關職業教育校企合作方面的實施條例，對于實施過程中取得的成效以及存在的問題，如區域性校企合作政策實施過程中體現的局限性、企業參與職業教育的激勵政策有待進一步完善等，還需要進一步總結和細化。此外，從省級政府層面，河南、江西、廣西等出臺了職業教育校企合作促進辦法；沈陽市、鄭州市等也出臺了促進校企合作的文件。在上述已經出臺的校企合作制度文件中，對于支持企業參與職業教育的政策激勵舉措還需加強，專家提出的促進校企合作長效機制的建議如“推動立法機關完善促進職業教育校企合作的法律法規”“建立對地方政府、學校、企業、行業履行校企合作職責的評價與問責制度”等還需進一步修訂和完善。⑦雖然制定的政策未必有多大成效，但是實踐工作必須有政策依據。落實職教政策的關鍵還在于政策的精細化和配套舉措是否得力。

四、地方政府推進現代職教發展的政策建議

教育政策不是少數人的利益反映，而應體現大多數人的價值訴求和權利博弈。不同的利益群體往往因利益沖突而產生價值沖突。鮑爾（Ball，S.J.）認為，教育政策的本質是“對價值觀進行權威性配置”。多元化的利益訴求和價值觀使得制定教育政策時不僅要做到優中擇優，還要在權衡中適當忽略、妥協，更要考慮到大多數人的合法利益需要。對于今后地方政府推進現代職業教育發展的政策舉措，筆者提出以下幾點建議：

（一）政府教育政策改革應與政府治理方式變革相輔相成

黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這表明國家治理體系和治理能力現代化已經上升為全面深化改革的戰略高度，反映出政府管理理念發生了根本性轉變。同時，這也表明傳統的政府治理模式越來越難以適應新形勢發展的需要。因此，必須重塑政府與社會、市場之間的關系，為實現地方政府治理能力現代化奠定實踐基礎和基本條件。作為治理體系和治理能力現代化的統領性要素——政策和制度建設，必須體現政府治理理念并與其治理方式、治理目標相一致。如《規劃》提出“要完善校企合作的現代職業院校治理結構，推動行業、企業和社區參與職業院校治理”，這一表述反映了國家治理理念、方式在職教政策領域的具體要求和體現。

（二）地方教育政策設計應凸顯區域特色、注重機制創新

《決定》將產教融合、特色辦學作為基本原則之一，具體要求是突出院校辦學特色，強化校企協同育人。《規劃》重點提出了體系建設的制度保障和機制創新，要求建立各級政府、行業、企業、學校和社會各方面共同參與的制度創新平臺，為現代職業教育體系建設提供制度保障。中央政府從完善職教法律、促進管辦評分離到構建職業教育投入機制和區域合作機制等，均提出了有建設性的指導意見。地方教育政策設計的關鍵是地方政府如何結合區域經濟社會發展特色，構建與之相適應的現代職教發展特色。如蘇州市圍繞產業鏈構建創新鏈，完善資金鏈，推動職業院校與該市產業發展相結合，與開發區建設緊密對接，在大眾創業、萬眾創新方面提出了具體可行、特色鮮明的政策舉措。

（三）從制度層面破解現代職業教育發展中的難點、重點問題

《決定》和《規劃》均提出了現代職教發展的難點和重點任務，如完善企業參與制度、加強混合所有制探索和職教集團發展等。《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》提出，積極探索現代職業教育體系建設的實現路徑和制度創新，在體制機制創新、人才培養模式改革、社會服務能力提升等方面率先取得突破，同時還列出行動計劃任務和項目一覽表，通過明確任務和責任單位、項目化運作方式開展行動計劃。目前，創新行動計劃任務和項目已經在部分城市開始推進。江蘇省教育廳辦公室2016年7月下發了《關于落實高等職業教育創新發展行動計劃報送高職院校實施方案的通知》，要求高職高專院校根據自身實際填報任務（項目）承接表并編制任務（項目）實施方案。對于同一任務（項目），省教育廳將優先考慮有地方（行業）或自籌經費支持、實施方案可操作性強、預期成果量化程度高的任務（項目）。通過省政府的政策推動，發揮高職教育創新發展智庫作用，提升地方政府的職教政策引領能力，以集中解決高職教育創新發展的難點和重點問題。

（四）建立有效的政策評估機制檢驗政策實效

由于現代職業教育涉及諸多利益主體及其之間的沖突，因此，應通過立法和政策治理以實現政府與其他利益主體之間、政府各部門之間的利益契合。同時，要建立科學的政策評估機制，提高現代職教決策的成效。袁振國教授為此強調：加強對政策的評估監控，能有效防止政策執行中政策目標與中心任務偏離的現象；應建立一個政策評審機構，防止政出多門，以提高政策的嚴肅性、權威性和系統性。《決定》提出，加強對政府及有關部門履行發展職業教育職責的督導，落實督導報告公布制度，完善職業教育質量評價制度等。可見，中央政府已經提出對政策進行督導評估的總體要求，但缺乏具體的評估細則和獎懲舉措，對于地方政府貫徹落實中央職教政策的情況缺乏監管、追責機制。從某種意義來說，提高職教政策執行的效率和質量關系到現代職教體系建設的整體質量水平。

此外，建議按照現代職業教育發展主體的行政隸屬或涉及關系進行法律和制度建設。由中央政府和省級政府分別制定職業教育促進校企合作的條例（辦法）和配套舉措。由于高職院校和中職學校基本分屬省政府和市政府管理，且涉及的企業、行業所屬行政級別關系復雜，因此，校企合作有關制度條例建議由省級政府或市級政府統籌管理，僅僅通過教育行政部門出臺舉措難以有效發揮政策的影響力。

總之，比較和分析地方政府現代職教政策的迥異，分析政策設計與政策制定中存在的問題，有助于更好地探索和解決現代職業教育特別是在制度建設和政策執行領域的諸多難題。囿于對各地近兩年來的政策實踐所知有限，僅從政策文本比較分析其制度成效難免存在研究的局限性，還需在后續的實證研究中對于各地政府制定的職教政策與具體實踐之間的銜接關系以及政策實效做進一步的分析研究。

[注釋]

①袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2009：45.

②袁貴仁.深化教育領域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話[EB/OL].（2014-01-15）[2016-06-10].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/con

tent_2605760.htm.

③呂力.能力陷阱、企業組織社會分層與企業成長——基于一個被雙重調節的組織學習模型[J].現代財經，2014（9）：66-67.

④譚學良.整體性治理視角下的政府協同治理機制[J].學習與實踐，2014（4）：77.

⑤李洪渠，石芬芳.地方現代職教體系建設政策制度的比較研究[J].中國職業技術教育，2016（6）：26-27.

⑥選取了天津、蘇州、廣州等五個城市進行了政策文本分析，主要從政策文本視角發掘政策創新點，城市后續制定的創新舉措在此沒有一一概述。

⑦吳建新，歐陽河，黃韜，等.校企合作，政府該做啥不該做啥——專家視野中的校企合作長效機制設計[N].中國教育報，2015-01-06.