單一來源采購方式存在問題及法律規制研究

摘 "要：作為政府采購方式之一的單一來源采購，在采購實踐中并不像公開招標一樣被大規模、廣范圍的適用，但是近年來，單一來源采購的數量也在不斷上升。由于單一來源采購方式的特殊性，使其有能夠規避競爭的嫌疑，本文試從單一來源采購方式的適用情形、總結實踐中所產生的問題這一角度出發，在《政府采購法》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》的基礎之上提出不斷完善單一來源采購的相關對策建議，以促進單一來源采購的健康發展。

關鍵詞：單一來源;政府采購;法律規制

一、單一來源采購方式適用情形界定

（一）什么是單一來源采購及其適用情形。根據2014年2

月開始施行的《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二條第四款規定，單一來源采購是指采購人從某一特定供應商處采購貨物、工程和服務的采購方式。

根據我國《政府采購法》第三十一條規定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以采用單一來源采購方式：只能從唯一供應商處采購的;發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的;必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。從上述法條規定中不難看出，對于能夠采用單一來源采購的對象必須是貨物貨物服務的采購，傳統采購對象中的工程采購則不能適用單一來源采購，這是對于適用單一來源采購的第一重限制。其次是對適用單一來源采購方式的三種具體適用情形的限定。第一，供應商的唯一性。這種情形的產生，主要是由于專利技術保護或者其他特殊的專有技術等，采購人所需要的貨物或者服務的提供者只有一家。這里有一個關鍵點需要注意，即供應商唯一性的認定問題。根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》第三十八條的規定對相關供應商具有唯一性的論證意見由專業人員出具，而不是由采購人自行決定。第二，不可預見性與緊急性。根據我國《政府采購法》第三十八條規定，采用招標方式采購貨物與服務的，從招標文件開始發出之日到投標人提交投標文件截止之日的期間不能少于二十日。在采購實踐中，常常會出現一些不能遇見的緊急性的采購，而此時如果使用普通招標程序進行采購則很難滿足采購人的需要，例如發生自然災害時搶險救災、急救物資的采購等具有緊急性的采購。這里需要注意的是不可預見性與緊急性需要同時滿足才能夠有可能采用單一來源采購，只具有緊急性而不是由于不可預見的事件導致的緊急性是不能夠采用單一來源采購方式的。例如應付上級單位的突擊檢查而進行的采購，雖具有緊急性，但不能采用單一來源采購方式采購，不能作為采購人規避正常招標程序的借口。第三，與原有采購項目一致性、服務配套性。這種情況主要是針對具有持續性的采購合同，當原采購項目需要擴充時，如果選擇原中標單位之外的其他供應商會不能滿足與原油采購項目的一致性或者服務配套性的要求。《政府采購法》也規定了這種情況下采購金額的限制，即添購資金總額不超過原合同采購金額的百分之十。同時也應避免同一采購項目多次進行添購，以免造成規避公開招標、逃避監管的情況發生。

（二）單一來源采購的特征。從單一來源采購方式的定義以及適用情形來看，單一來源采購具有以下幾項特征：

1、單一的采購來源。根據單一來源采購方式的適用條件來看，由于存在某些特殊的采購情形，例如為保證原有采購項目一致性和服務配套性而不得不從原采購中標單位處繼續采購的;或者是由于對于某一供應商的專利技術保護等原因，使得沒有其他合適的替代供應商等原因，而使得必須從某一特定的供應商處采購的。從上述規定不難看出，不管由于采用改單一來源采購方式的原因是什么，導致的最終結果就是采購來源是唯一的，不存在其他替代性方案。

2、充分競爭的非充分性。競爭的非充分性是由于采購來源的單一性所決定。正是因為單一來源采購只能從某一特定供應商處采購所以才導致單一來源采購不像普通招標采購那樣有數量較多的潛在供應商，采購人與評標專家可以針對投標人進行更為深入全面的對比，而各供應商之間也會存在相應的競爭，對于保護采購人權益有較大程度的保護。單一來源采購容易使采購方處于相對不利的地位。

3、適合緊急采購的時效性。上文中也提出，采用普通的招標程序進行采購，從招標文件開始發出之日到截止供應商投標之日之間必須有二十天的時間，這是我國采購法的明確規定，這也就使得普通的招標采購程序歷時比較長。而在現實的采購實踐中有很多緊急不可預見的情況，當發生這種情況時采用普通的招標程序無法滿足招標的緊急需要。單一來源采購的這一特性就是它能夠在特殊情況下滿足緊急采購，具有時效性，是它與普通招標采購相區別的一大特點。

4、供應商確定的特殊性。根據我國《政府采購非招標采購方式管理辦法》的相關規定，單一來源采購供應商的確定并不是由評標專家來確定的，這與普通招標采購有很大不同。根據《政府采購法》的相關規定，普通的招標程序、競爭性談判采購方式是由評標小組來確定最后的中標人，而單一來源采購是根據“專業人員”對于相關供應商因專利、專有技術等原因具有唯一性所出具的具體論證意見來確定唯一供應商的唯一性的合理性來最終確定是否能夠采用單一來源采購。不難看出，“專業人員”是單一來源采購方式所特有的人員，其他采購方式中并不存在。

（三）單一來源采購程序。根據我國《政府采購法》第四章政府采購程序第三十九條規定，采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規定的原則，在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購。可見，對于單一來源采購方式的具體采購程序，《政府采購法》并未作出詳細的規定，而是概括的說明。《政府采購非招標采購方式管理辦法》第四章主要介紹了單一來源采購方式相對具體的采購細節。根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》第四章的規定，如果采購人擬采用單一來源采購方式進行采購的應當遵循以下程序：

首先，采購人、采購代理機構應該在省級以上財政部門制定的媒體上公示擬采用單一來源采購的采購項目，公示期要求不少于5日。同時對于公示的內容也有相關的規定。然后，采購人在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。上述公示的情況，包括供應商、單位、個人對采用單一來源采購方式的異議情況也要向財政部門報告。最后，應由采購人、采購代理機構對異議進行補充論證，如果論證后認為異議成立，此時應當依法采取其他的采購方式，如果認為異議不成立，應將上述異議意見、論證意見還有公示情況共同上報相關財政部門，同時告知提出異議的供應商、單位或者個人。

二、單一來源采購方式中存在的問題

（一）信息公開不徹底。根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》第三十八條規定，擬采用單一來源方式進行采購的公示內容主要包括采購人以及采購項目的名稱、內容;擬采購對象的說明;采用單一來源采購方式進行采購的原因;擬定供應商的名稱、地址等信息;專業人員出具的論證意見以及專業人員的相關信息;公示期限;采購人、采購代理機構以及相關財政部門的聯系方式等內容。根據上述規定，顯而易見，對于采購活動中更為重要的采購價格、總采購金額等信息并不在公示內容之列。《政府采購法》的基本原則之一就是公開性原則，單一來源采購的不公示價格、金額等信息明顯違背了采購法的基本原則，而且也不利于社會監督，容易滋生腐敗。另一方面，上述公示內容也是在進入采購程序之后才在相關媒體上進行發布的，并且發布時間為5天，時間相對較短，不利于社會進行徹底的監督，很可能在潛在供應商還未發現之間便已經過了公示期，無形中對潛在供應商進行了排除。

（二）專業人員產生方式沒有相關具體規定。根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》的相關規定，是由專業人員對相關供應商具有唯一性的具體論證意見，可見專業人員在論證采購活動是否能夠采用單一來源采購方式時起到十分重要的作用。但是無論是《政府采購法》還是《政府采購法實施條例》以及《政府采購非招標采購方式管理辦法》中都并未對該采購程序中的專業人員的產生方式作出明確規定。由于單一來源采購并不存在投標以及評標活動，專業人員也就不能等同于評標專家，更不能盲目的從評標專家庫中隨機抽取，這也使得在現實采購實踐中可操作的空間更大。

（三）法律規定過于原則化。對于單一來源采購而言，其適用條件在上文中已經談到，但是在現實的采購實踐中，由于上述法律條文的規定過于原則化而使得被不少采購人惡意利用。例如，時間緊急情況下的采購，法律并未規定究竟什么情況才屬于時間緊急，即使是限定了“發生不可預見的緊急情況”這一條件，也不能夠完全避免采購人的惡意操作。比如，故意拖延時間，使得原本能夠走正常的招標程序或者是采購競爭性談判、邀請招標進行采購的，也不得不采用單一來源方式進行采購。而此時，如果審批機構同意采用單一來源采購方式，就能夠使得采購人完全規避了其他采購方式所具有的競爭機制。

（四）單一來源采購不編制采購文件，并且采購價格是采購人與供應商直接商談得出。除了單一來源采購方式的其余幾種采購方式均需要編制采購文件，對于采購人需要采購的貨物、服務的數量、標準、供貨時間等問題做出詳盡的規定。從法律角度來看，采購文件就是采購人向潛在供應商發出的要約，如果采購人不發出要約，潛在供應商就沒辦法就邀約內容作出承諾，也就無法達成采購合同。單一來源采購是我國采購法規定的正式的采購方式之一，應該與其他采購方式一樣，遵循要約-承諾這一規范程序。再者，對于其他采購方式而言，最終確定供應商是由評標專家在完整、全面考察供應商的投標文件之后，權衡利弊，優中選優，最后得出最符合采購要求的合格供應商，不僅是在質量、工期等要求上最優，也能保證在其他條件相同的情況下中標的供應商同時擁有價格優勢。但是在單一來源采購中，最終的成交價格是由采購人與供應商直接商定得出，這種情況下更容易滋生腐敗與權錢交易等問題。也就使得使用單一來源采購方式進行采購的采購價格相對較高。

三、相關對策建議

針對文中上述提出的幾個問題，為了更好的規范單一來源采購方式，更好的發揮這一采購方式在采購實踐中應當發揮的作用，維護采購人和其他潛在投標人的合法權益，筆者提出以下幾條建議：

（一）完善采購信息公開制度。根據2015年3月1日開始施行的《政府采購法實施條例》所有的采購合同均需要公開，當然包括采用單一來源采購方式進行采購所簽訂的采購合同。這是很好的事后公開，但筆者認為，事后公開固然重要，但是事前完全徹底的公開同樣重要。目前采購前的信息公開主要是指進入采購程序之后的公示，筆者認為，可以把公示公開的時間提前到采購程序開始之前，公示的內容也不僅是要包括現有的《政府采購非招標采購方式管理辦法》第三十八條所規定的七項內容，也應該包括更為重要的擬成交價格、成交金額等價格信息，使采購過程全程公開，更好的發揮潛在供應商、單位以及個人對于采購程序的全方位監督。另外采購的公示時間也可以適當延長，以更好的發揮社會監督作用。

（二）嚴格規定專業人員的產生方式。由于上文中所提到的專業人員在單一來源采購方式中的重要作用，專業人員的產生方式更需要進行嚴格的限定。可以通過立法或者作出法律解釋的方式將專業人員的產生方式固定下來，這樣就會減少在采購實踐中采購人為了使某一供應商中標而串通幾位內部的所謂的專業人員進行操作。筆者認為，對于專業人員的產生方式可以參考評標專家的產生方式，將每個領域的專家分門別類錄入到政府采購專業人員庫中，依據每次采購項目的不同，隨機在不同的專業人員庫中進行抽取。但是應該注意的是，由于能夠采用單一來源采購的采購項目，有許多是由于專利技術等的限制，使得完全通曉明白這一領域的專家相對比較少，所以，在建立專業人員庫的時候，并不能夠完全照搬評標專家庫的人員名單，而是要對專家進行進一步的篩選，以使得專家庫中的專家是最了解本行業行情的人員。

（三）對于法律法規中過于原則性的規定，各地在采購實踐中可以根據不同的實際狀況，由當地財政部門頒布相關規定，并建立完善有效的審批、監督體系。財政部門可以成立針對單一來源采購方式的工作小組，當采購人向財政部門進行單一來源采購方式審批時，由工作小組對于采購程序進行全程監督，而不僅僅是對提交材料的被動審查，甚至可以派獨立的工作人員參與單一來源采購的全過程，以便時時、事事監督。

（四）完善單一來源采購方式的采購程序，要求單一來源采購也要編制采購文件。同時采購文件也應向社會公開，所有潛在供應商均可以領取采購文件，采購文件中應該同招標程序的采購文件一樣，詳盡的規定采購的對象、質量要求、時間要求等具體內容。與此同時，最后的成交價格也不應該由采購人與供應商直接商談得出。因為采購人未必是十分了解某一行業的專家，所以對于某些專業技術方面的問題就不能夠與供應商進行更好的溝通交流。再者，如果由采購人直接與供應商進行價格商定，也會存在潛在的腐敗問題，采購人代表與供應商代表進行權錢交易甚至制定制定陰陽合同，也就不能保證采購的公平公開。此時，應當成立專門的類似于由專業人員組成的談判小組，由獨立的專家與供應商進行談判，以避免采購實踐中的腐敗問題。

結語：單一來源采購確實為采購實踐中某些特殊情況下的采購提供了很好的解決方式，是一種高效、靈活的采購方式。在采購實踐中，我們應該加強對單一來源采購過程的監督和完善，以促進單一來源采購方式健康發展。

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