政府與社會資本合作辦醫的機遇與挑戰

摘 "要：自2009年新醫改實施以來，為改變當前就醫格局，解決看病難、看病貴等問題，國家出臺了一系列政策性文件以鼓勵社會資本進入醫療市場。社會發展、公立醫療機構發展等需要，加之政府的大力扶持、社會資本實力的增強以及醫療服務能力的提高，給政府與社會資本合作辦醫帶來了諸多的發展機遇，但同時也面臨著一系列挑戰。

關鍵詞：社會資本;合作辦醫;機遇;挑戰

隨著人類生活水平的大幅度提高，醫學技術的飛速發展，人們的醫療保健意識進一步加強，對醫療市場的也有了更高層次、更多樣化的需求。然而，現有的以公有制為主體的醫療市場并不能滿足民眾的所有需求，政府辦醫療機構只能夠為民眾提供基本的醫療服務，保障民眾的基本醫療需求。因此，這個時候，我們需要引入社會資本，來分擔和補充，從而最大程度上滿足民眾的需求，緩解因社會發展帶來的看病難、看病貴等問題，將非盈利性質的基本醫療服務仍留由公立醫療機構負責，政府對其實施補償;非基本醫療服務則由社會資本進行提供，這樣減輕政府負擔的同時，也保證了公立醫療機構與醫療市場的健康發展。在醫療市場引入社會資本，不僅能夠有效解決公立醫療機構公益性逐步淡化，醫療服務效率、質量的低下等問題，而且與政府和市場分工合作提供醫療服務的國際發展趨勢相適應。

一、合作辦醫的機遇

（一）發展機遇。（1）政府政策性支持。自2009年新醫改實施以來，為改變當前就醫格局，解決看病難、看病貴等問題，國家出臺了一系列政策性文件以鼓勵社會資本進入醫療市場。2009年3月國務院在《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中強調鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業[1]，而后又在《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案》中指出加快形成多元辦醫格局，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院[2];2010年5月國務院在《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中著重強調鼓勵民間資本參與發展醫療事業，同年11月進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構;2012年3月發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出加快形成對外開放的多元辦醫格局，國務院《“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》繼續提出大力發展非公立醫療機構;2013年

9月，《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》提出大力引入社會資本，著力擴大供給、創新服務模式、提高消費能力，將社會辦醫作為健康服務業發展的核心領域之一，11月，十八屆三中全會又提出鼓勵社會辦醫;2014年國家又提出加快社會辦醫的若干意見;2015年5月，國務院出臺《深化醫藥衛生體制改革2014年工作總結和2015年重點工作任務》，文件已明確提出2015年12月底前將完成制定促進社會辦醫加快發展的政策舉措，鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，6月，國務院又印發了《關于促進社會辦醫加快發展的若干政策措施》。由此可見，政府對社會資本進入醫療機構給予了相當多的政策性支持，為政府與社會合作辦醫提供了沃土。（2）社會資本進入醫療行業的愿景十分強烈。國家在出臺的一系列促進社會辦醫發展的政策性文件在為社會辦醫提供制度基礎的同時，也為社會資本進入醫療市場提供了更多的機遇，社會資本進入該領域的愿景變得越來越強烈。這些文件中不僅明確了社會辦醫的準入條件，也提出了諸多關于改善社會辦醫執業環境的措施，同時，還逐步加大了對社會辦醫的支持力度，放寬了服務領域的要求等。政府對社會辦醫的大力支持，優惠政策的實施等等，都讓原本就有實力的社會資本從觀望的狀態轉變為迫切的想要進入的狀態。此外，改革開放以來，國家鼓勵非公有制共同發展，社會資本取得了飛速的發展，逐步具備了進入醫療行業的實力。衛生數據顯示，截至2015年5月底，全國醫療衛生機構數達98.7萬個，其中：醫院2.6萬個，醫院中：公立醫院13326個，民營醫院13153個。與2014年5月底比較，公立醫院減少64個，民營醫院增加1487個。2015年1-5月，全國醫療衛生機構總診療人次達31.1億人次，同比提高3.0%。其中：醫院12.2億人次，同比提高5.4%，醫院中：公立醫院10.8億人次，同比提高4.9%;民營醫院1.3億人次，同比提高9.9%。這些數據顯示，醫療服務不斷向民營醫院轉移，可以看出，社會資本進入醫療行業的愿景十分強烈。（3）社會資本的醫療服務技能有所提高。我國自發展醫療事業以來，優質資源一直集中在公立醫療機構，但近年來，社會資本為取得競爭優勢，大力發展醫療集團，并積極引入國外先進醫療技術，加強國際合作，醫療服務技能逐步提高，并有趕超公立醫療機構的趨勢。社會資本的醫療服務技能提高主要體現在三個方面：一是服務領域的擴大，隨著醫療集團化發展趨勢的進一步加強，社會資本的服務領域將不僅僅局限于牙科、婦科等特殊領域，而是將會在臨床醫療，基本醫療保障，實驗教學等諸多方面都有涉獵。二是人才隊伍的培養，社會資本已經逐步打破了專業人才不足，以及人才專業技術落后的局面，社會辦醫療機構與公立醫療機構人才培養體系形成對接。三是前沿技術的掌握加強，醫療集團化趨勢的加強使得社會辦醫療機構越來越強大，有足夠的優勢和能力研發新技術，逐步掌握了醫療技術的前沿。

（二）合作辦醫的優勢。（1）有效解決資金短缺問題。社會資本相較公立機構，最大的優勢就是有足夠的資金，就目前，一方面公立醫療機構發展面臨著政府投入不足這一重大障礙，另一方面，隨著經濟水平的提高，物價水平也持續上漲，藥價虛高，醫療設備以及高值耗材的廣泛使用等問題的出現，導致公立醫療機構運營成本過高，不僅如此，醫院還集教學、科研以及應對社會突發公共事件等公益責任于一身。由此可見，政府投入不足，自身運營成本過高導致公立醫療機構資金的嚴重短缺，生存困難。此時，引入社會資本可以有效解決這一問題，促進二者的共同發展。（2）醫療服務供給將增加。政府和社會資本合作辦醫，不僅能夠有效解決公立醫院資金短缺問題，而且能夠增加醫療服務供給量。醫療衛生領域內，目前面臨的最大問題之一就是看病難問題，而社會資本進入醫療衛生領域為醫療服務供給市場注入了更多的活力，醫療服務供應能力顯著提升，醫療服務供給量也進一步增加。長期以來，我國的醫療服務市場一直面臨著僧多粥少的問題，供求嚴重失衡，這個時候，社會資本進入醫療服務市場，有效的緩解了這一問題，形成了政府，社會資本，公立醫療機構、老百姓多方共贏的局面。（3）服務層次更加豐富。隨著科學技術的發展，物質水平的提高，人們對于醫療服務也有了更多元化的需求，但公立醫療機構僅僅能提供基本的醫療服務，并不能滿足全部的醫療需求，政府與社會資本合作辦醫有效的解決了這一問題。社會資本為追求經濟效益，往往會選擇更加高端，更加新新的技術，如整容業、牙科、婦科等特殊領域，政府與社會資本合作辦醫一方面給老百姓帶來了享受更多優質服務的機會，同時也有利于促進行業競爭，優勢互補、服務質量和數量的提升。社會資本在進入醫療領域的同時，帶來的是更多新新技術在衛生領域的應用，這正與當下人們的多元化醫療服務需求相適應。（4）市場競爭更加有力。醫療衛生領域，因其特殊性，一直以來，都處于政府壟斷的狀態，將社會資本引入其中，利用市場引入競爭機制，將打破政府壟斷的局面，促進社會資本與公立醫療機構的共同發展。競爭機制的引入，使得市場競爭更加有力，資源達到了優化配置。政府和社會資本合作辦醫，也使得兩者相互扶持，相互監督，共同發展。

二、合作辦醫的挑戰

（一）發展挑戰。（1）政府職能轉換不到位，市場準入門檻高

選擇社會和政府合作辦醫模式是一種政府行為，如果沒有政府的推動，社會資本不可能主動發起合作，所以在合作過程中如果政府職能轉換不到位，就會阻礙合作的發展。具體表現在三個方面：一是職責劃分不明確導致推諉，二是政府信用缺失導致合作失靈，三是準入門檻過高打擊社會資本積極性。一方面，由于我國的公里醫療機構存在著復雜的隸屬關系，社會資本和政府合作過程中，政府難以明確的劃分各部門的職責與從屬，所以導致在合同出現問題需要協調時出現了相互推諉的情況;另一方面，合同是建立在雙方相互信任的基礎上的，但由于合作時間較長，出現的一些諸如政府換屆等情況直接導致了信任危機的出現;最后，就目前而言，政府對社會資本進入醫療行業設立了復雜的行政審批程序，準入門檻高，并且政府內部也存在著尋租等問題，直接加大了社會資本進入醫療行業的風險，令其望而怯步。所以說，政府職能轉換不到位是合作辦醫發展的第一個絆腳石。（2）醫院內部醫務人員的抵制。新事物的發展總是伴隨著一定的風險和不確定性，政府與社會資本合作辦醫作為一種新的發展模式引入醫療領域勢必會對醫務人員帶來巨大的沖擊。我國是公有制為主體的國家，所以，公立醫療機構與社會辦醫療機構的醫務人員的福利待遇存在相當大的差距，雖然社會資本為了留住人員會提供更高的薪資，但是在學術地位、職稱評定專業技能培訓等方面的優勢卻是其無法給予的。社會資本與政府合作辦醫，醫務人員是否能繼續享受公立醫療機構的福利待遇是其最擔心的問題，這關系到他們對未來的職業規劃，所以必定會有一部分醫務人員抵制這一模式。（3）公私醫療機構間差別待遇，導致積極性不高。雖然國家出臺了一系列政策鼓勵社會資本進入醫療領域，但是在實際實施過程中，還是出現了公私醫療機構之間的差別待遇。第一是土地扶持政策方面，公立醫療機構用地國家采取的是一切包辦的態度，而當社會資本辦醫用地時，政府卻百般刁難，扶持政策難以落實，擴建審批難，土地使用權的價格越來越高。第二是社會資本融資渠道不暢，舉辦醫療機構面臨的首要問題就是前期投資巨大，回報周期長，所以這個時候融資渠道的通常是醫療機構發展的重要保障。雖然國家在政策上給予了社會資本融資辦醫一定的優惠政策，但是實際社會資本在抵押，擔保等問題上還存在著諸多制度性的障礙，這在公立醫療機構運營過程中是絕對不會出現的。第三是稅收優惠政策方面，雖然國家政策規定公私醫療機構享受同等的稅收優惠政策，并且免征營業稅，但是在具體落實中，大部分社會辦醫療機構均未享受到一定的稅收優惠。最后，現行的醫保定點政策也對待不一，社會辦醫療機構根據規定要滿足一定的運營年限才能申請醫保定點，而且申請審批也是困難重重，但是公立醫療機構卻完全不受限。公私醫療機構間的差別待遇使得社會資本的積極性進一步降低。

（二）合作辦醫存在問題。（1）社會資本為追逐利益，技術發展落后。公立醫療機構與社會辦醫療機構最大的不同是集醫療、科研、教學于一身，在這種情況下，更容易研發并創造新技術，而社會辦醫療機構通常都是以營利為目的，而并非技術導向型機構，往往只是技術的應用者，并且只專注于特定領域的特色服務，在技術研發方面甚少涉獵。在這個科學技術發展日新月異的時代，掌握新技術就等于掌握了整個領域發展的命脈，社會辦醫療機構這種利潤導向型發展模式，僅在特定領域引進一兩個新項目或者聘用一部分專業技術人員并不能在醫療衛生領域長期可持續發展，從長遠來看，其直接后果是導致技術落后。從這個層面上來說，沒有技術的支撐合作就顯得沒有意義。（2）社會資本市場定位錯誤，醫療服務覆蓋面小，服務內容單一。社會資本進入醫療領域，在醫療衛生體制中究竟應當如何定位，是推進合作辦醫必須要厘清的關鍵問題。就目前而言，公立醫療機構在提供醫療服務中占主導地位，社會資本辦醫只是對公立醫療的一種補充，大部分只是針對特殊人群提供一些高端醫療服務，提供的醫療服務覆蓋面小，服務內容單一。而在醫療產品中只有相當小一部分產品具有公共性，絕大多數產品都是私人產品，不具備不可分割性，這與公立醫療占主導，社會資本補充相矛盾。社會資本正確的定位應當是起主導作用，而不是補充作用，由社會辦那些能夠賺錢、能夠自負盈虧的項目，公立醫療機構負責那些市場主體不愿經營、承擔政策性虧損的項目。雖然近幾年國家出臺的一系列政策都強調要保證公立醫療機構的公益性由其提供基本醫療服務，社會辦醫療機構則滿足多元化，更高層次的需求，但并沒有對基本醫療服務和非基本醫療服務進行明確的區分，社會辦醫療機構市場空間不明晰，直接導致其定位錯誤。（3）群眾對社會資本辦醫整體不信任，對合作辦醫存在質疑。社會資本在進入醫療領域的過程中大多都過度追求醫療機構的經濟效益，把辦醫當做追求利潤最大化的工具，而忽略了醫療機構所必須具備的公益性和社會性。在追求利益的過程中往往忽略了醫療機構自身的發展規律，急于求成，犧牲了長遠發展的機會，給群眾留下了社會辦醫不可信、不靠譜的印象，導致群眾對社會資本辦醫整體不信任。加之少數社會辦醫療機構亂打虛假廣告，亂收費、過度醫療，民眾對于社會資本進入醫療領域更加存在質疑。通過社會調查也發現社會資本進入醫療領域存在三大問題：1）社會辦醫療機構虛假宣傳，亂打小廣告，可性度極差;2）社會辦醫療機構管理存在問題，技術發展落后，醫療質量難以保障;3）醫務人員為經濟利益誘導消費，引致消費，不可信。這些都成為社會資本與政府合作辦醫的絆腳石，不解決這些問題，合作辦醫就難以推行。

三、社會資本與政府合作辦醫的政策性建議

（一）健全法律法規，轉變政府職能。推進合作辦醫，政府作為主導方應健全法律法規，完善配套措施，注重職能的轉變，從而保障合作的順利實施。一方面，就目前而言，我國并沒有一部明確的法律來規范指導合作辦醫的實施，所以國家應當制定出一部涉及合作雙方的職責與利益分配等方面內容的法律，使合作辦醫有法可依。另一方面，政府應當降低市場準入門檻，積極將社會資本引入醫療衛生領域，在鼓勵社會資本與政府合作辦醫的同時保證醫療機構的非營利性以及基本醫療服務的公益性;注重政府職能的轉換，加大政府扶持力度與稅收優惠政策的支持力度。同時，應當完善政府對非營利性民營醫療機構的投入機制，健全政府購買醫療服務的方式，落實醫藥分離政策，改善以藥養醫的局面。

（二）建立科學合理的醫療人才培養與管理體系。醫療人才不能充分流動，醫生多點執醫政策實施效果不理想，人才培養模式不合理，都不利于合作關系的建立。因此，為促進合作的開展，建立科學合理的醫療人才培養和管理體系是關鍵，建立科學合理的人才培養與管理體系，積極推進醫生多點執醫政策，能夠有效改善醫療人才流通不暢及短缺的狀況。首先，改變原有的醫療專業人員管理制度，制定科學的人才培養體系，系統的人才培養計劃，放寬對醫生自由行醫的限制，加快推進醫生多點執醫政策。其次，完善配套制度，簡化醫生多點執醫的審批程序，完善醫療保險制度，推進家庭醫生簽約制，明確職責歸屬，制定相應的激勵機制，調動醫技人才的積極性。最后，合作醫院或項目中實力較弱的一方注意自有人才的培養，充分利用外來人才的作用，把醫療人才的培養納入到發展規劃當中來。

（三）增強社會資本自身發展能力。長期以來，醫療衛生事業都是由政府主導發展，作為合作方的社會資本應當抓住機遇增強自身能力的建設，逐步減弱對政府的依耐性，增強自身獨立性。一是繼續發揮集團化優勢，把握好機遇，借助各項政策優惠，公立醫療機構的專業技術資源，國際大型醫藥公司的合作，加強與國際、與各級政府、大型公立醫療機構、高校的合作，提高自身的知名度與專業技術能力。二是充分利用合作過程中的政策資源，技術資源與病人資源，將外部資源轉化為內部收益，提升專業服務技能的同時打破原有人才短缺，病人不信任，政策上差別對待的發展困境。三是重視服務質量的提升而非把盈利放在首位。注重與病人的溝通，服務質量是吸引病源的關鍵，因此，要把服務質量的提升放在促進自身發展的關鍵地位，不能為了短期的利益欺騙患者而放棄長足的發展。四是找準市場定位，注重專科建設建設的同時要兼顧臨床細分，提供更多層次的醫療服務，擴大覆蓋面，增強核心競爭力。

參考文獻：

[1] 中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見[J].中國勞動保障，2009，05：48-53.

[2] 國務院關于印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）的通知（國發〔2009〕12號）[J].中華人民共和國衛生部公報，2009，05：10-15.