項目制與政府行為

摘 要：項目制不僅是一種行政體系的技術(shù)治理手段，也是國家體制衍生出的一種實踐性的制度形式，而在實踐中，作為實踐主體的基層政府會根據(jù)自身的科層地位和地方利益而進行包裝、變通、共謀項目和釣魚工程來進行項目執(zhí)行和項目制定。項目制作在治理體系中是一種有效的治理手段，并會繼續(xù)運用，但是其衍生出的系統(tǒng)風(fēng)險更值得關(guān)注，這種技術(shù)性和風(fēng)險性為理解中國社會的變遷提供了一個可能的視角。

關(guān)鍵詞：項目制；基層政府；政府行為；治理手段；系統(tǒng)風(fēng)險

一、引言

改革開放以來，政府與市場始終是決定著中國社會經(jīng)濟發(fā)展總體格局的兩大主導(dǎo)性因素，其中，政府與市場的關(guān)系從不缺少經(jīng)典社會學(xué)家的分析，而近幾年興起的“項目制”也具有類似的研究意義。新世紀以來，“項目”和“項目制”已經(jīng)滲透和浸染著中國體制內(nèi)的方方面面。從政府財政轉(zhuǎn)移支付到拉內(nèi)需的市場刺激計劃再到學(xué)術(shù)科研的項目經(jīng)費，今日之項目制已經(jīng)不單指某個項目的操作行為，也非單指項目化管理的各類規(guī)章制度，而更是一種能夠?qū)闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。但是，本文的關(guān)注點并非項目制本身，而是從項目制與制度邏輯入手，通過梳理已有文獻涉及的相關(guān)田野資料并結(jié)合我們于2014年春夏兩季在上海基層治理調(diào)研中的經(jīng)驗材料來建立項目制邏輯驅(qū)動下作為中間層的基層政府對上對下的三級分析體系。首先探討基層政府在上級政府的項目制“指揮棒”下對項目的實施和執(zhí)行行為；其次探討基層政府以項目制為“抓手”來對鄉(xiāng)村村委會進行控制和動員行為；最后通過小結(jié)與討論來回應(yīng)文章的主題和思路并提出自己的思考與看法。在本文的分析框架中，形成上級政府、基層政府和村委會三級行動體系。

二、“包裝”與“變通”：對上策略

從項目制的產(chǎn)生背景和制度環(huán)境角度而言，“項目”在操作層面上看起來是一個“自上而下”正式給予的轉(zhuǎn)移之物， 但是項目制的競爭性爭取的特性就決定了它具有“自下而上”運作的特質(zhì)，那么基層政府又將采取怎樣的行動策略來加以應(yīng)對呢？從實踐經(jīng)驗來看，存在著兩種情景：主動去爭取或選擇性執(zhí)行。對于基層政府來說，面臨“項目制”只有兩種“最優(yōu)”選擇。一種情形是基層政府去積極地爭取項目，發(fā)揮自己的主動性去獲得由“項目效應(yīng)”伴生的預(yù)期的行動利益，這就必然會出現(xiàn)“跑項目”的行動策略；另一情形是基層政府有選擇性的執(zhí)行項目，特別是對于那些“虧本的買賣”，再加上自己運作“項目”的能力有限，最優(yōu)的行動就是“躲項目”，但是上級項目那就是政治任務(wù)，不想做也得做，既然如此那就不如選擇性地來做。

（一）激勵機制與“包裝”

項目制意味著有一大筆專項資金，并且其使用方法并不受現(xiàn)有預(yù)算政策和財政紀律的監(jiān)督，這對于“缺糧少餉”的基層政府來說無疑是一個“香餑餑”，其預(yù)期收益在理論上是很大的，故而值得去“干一場”。“干成了”既是一個政績工程又是一種獲益行動。當上級政府手中有了項目，那就需要用競投標的市場邏輯來“發(fā)包”，因為項目并不存在普惠的特征， 必須以競爭的方式獲得。在這樣的項目環(huán)境下，競爭的主體就出現(xiàn)了多元化趨勢。但是，對于上級政府來說誰優(yōu)誰劣實屬存在著信息不對稱問題，那么，這就為項目“包裝”提供了巨大的生存空間，從而也導(dǎo)致“包裝”成為一種理性的行動策略。馮猛（2009）以東北特拉河農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)為案例，詳細地講述了該鎮(zhèn)以發(fā)展大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)為行動理由的項目包裝行為，在該鎮(zhèn)政府項目申請過程中，鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數(shù)量、政績化、文件化、媒體宣傳、迎合上級政府項目需要等一系列手段來提高項目申請的成功率。在這個案例中，經(jīng)過一系列的操作而使項目成功上馬，在獲得上級政府的項目許可之前，“包裝”就成為一種很好的行動策略。

（二）對上負責(zé)制與“變通”

凡事都具有兩面性。項目既可能是“香餑餑”，也可能是“燙手山芋”，因為“拿錢是要干事”的，更重要的是還有嚴格的監(jiān)督和驗收制度。但是，在當前的行政體系中，對于上級的項目任務(wù)那是不能隨便推卸的，這關(guān)乎著上級的權(quán)威和對下的考核，更重要的是中國政府關(guān)系遵循的是對上負責(zé)制，對于上級組織交給的任務(wù)下級需要無條件地執(zhí)行。當面對這樣的難題，“躲項目”成為最好的選擇，但是躲是躲不過去的，那么只能“迎面而上”。在這樣的“倒逼”機制下，基層政府免不了和上級政府“談判”，但是又要對上負責(zé)，所以基層政府利益損失最小并且把風(fēng)險降到最低的行動策略就是“變通”。王漢生等（1997）把“變通”作為一種制度運作的方式來分析，作為一種治理制度的“項目制”，在其以具體的“項目”運行的過程中，作為該項目執(zhí)行主體的基層政府，當面對接項目不劃算而不接項目上面一關(guān)過不去的兩難困境時，它必須根據(jù)外部環(huán)境做出一定程度的調(diào)整從而更好地來應(yīng)對新的環(huán)境。因為項目制的制定權(quán)高度集中的特性，導(dǎo)致正式形式的項目制只能是粗線條的。

三、向下發(fā)包：基層政府的項目策略

在中國的行政架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的政府，由于體制強大的“含化”作用，從而把本應(yīng)該屬于村民自治范疇的村委會變?yōu)橄录壵钟捎诖逦瘯枰?zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付來維持其正常運轉(zhuǎn)，這就為項目制的運行提供了現(xiàn)實和制度基礎(chǔ)。由于鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村的狀況十分了解，這就基本解決了信息不對稱的問題，而作為鄉(xiāng)村代表的村干部也對項目的預(yù)期成果有個大體的把握。在這樣的環(huán)境中，一方面基層政府必須考慮村委會參與項目和執(zhí)行項目的利益而要把他們動員起來，那么基層政府可以通過“共謀項目”的策略來增加項目制的“柔性”從而為項目最終的實現(xiàn)提供一個協(xié)商的基礎(chǔ)；另一方面基層政府推行項目進村也有自己的“算盤”，因為可以用項目的形式來動員基層民眾的力量從而達到政績工程，并且還可以動用鄉(xiāng)村自己的力量來降低資源和資金的支付比例，那么“釣魚工程”就成為此種狀況下基層政府的行動策略。

（一）共謀項目

在基層社會，正式制度之外的非正式關(guān)系為“剛性”制度的運行提供了良好的“潤滑劑”。在這個過程中，首先是基層政府掌握的財政資金需要以項目的方式支付，但項目的具體操作方案和細則是與下面的村委會協(xié)商互動中明晰出來的，通過互相討論來形成某個項目具體的操作方案，通過下面提出適宜的建議和方案，基層政府加以確認并最終形成項目，通過最終的落實和執(zhí)行來實行資金支付，從而使項目的完成帶有雙方“共謀”的性質(zhì)。共謀行為通常建立在社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中。社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與共謀行為是一個雙向互動的過程：一方面，基層政府各個部門執(zhí)行政策的任務(wù)導(dǎo)致了對非正式行為、社會關(guān)系的需求和做法，為人們經(jīng)營社會網(wǎng)絡(luò)提供了動力；另一方面，隨之而來的行政關(guān)系“人緣化”又降低了共謀行為的成本代價，從而進一步強化了共謀行為。以此觀之，“共謀項目”就成為那種情形下最優(yōu)化的行動策略。

（二）釣魚工程

在項目制的制度框架下，基層政府為了實現(xiàn)自己的利益而使項目得以推行，就必須考慮村民的需求和福利，做到“惠民”，從而為項目的推行創(chuàng)造合法性基礎(chǔ)。但是基層政府為了節(jié)省項目經(jīng)費而緩解財政壓力，“釣魚工程”就成為最好的行動策略。基層政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”來鼓勵村委會用各種方式集資來完成某項工程，這項工程可以帶著“公共性”的名義來推行，這樣村委會動員鄉(xiāng)村共同體投入人力和財力，或者動用村級集體資產(chǎn)等方式來進入工程中。例如，有的基層政府提出為愿意修路的村莊提供鋪設(shè)水泥所需的經(jīng)費，而修路所需要的其他大量費用（例如涉及修路的損失賠償）則必須由村委會自行尋找辦法去解決，并且由項目帶來的利益沖突也由鄉(xiāng)村內(nèi)部自己來解決，在一系列軟硬兼施和社會網(wǎng)絡(luò)的行動中，最終也會使項目得以完成。這種“釣魚工程”，一則它是打著公共性的名義實行“惠民工程”；二則也可以利用這個進行政績工程宣傳并且也能應(yīng)對來自上面的考核。

四、小結(jié)與討論

本文以“項目制”為制度框架來分析在這一制度邏輯下基層政府的行為以及政府間的“三級”關(guān)系。在項目制的制度邏輯中，本文發(fā)現(xiàn)三級行動主體的“四種策略”存在著談判協(xié)商，控制與反控制，以及正式權(quán)力的非正式運用，這也為項目制的運行提供了變動空間。本文發(fā)現(xiàn)解讀項目制就是在解讀社會變遷，因為項目制勾連著中國的行政體系和政府間關(guān)系，涉及政府和市場的關(guān)系，涉及社會治理的技術(shù)和手段。筆者認為：首先，項目制仍然是當前科層體系中有效的治理手段并出現(xiàn)持續(xù)效應(yīng)，因為一則中央與地方的矛盾一直貫穿于中國官僚系統(tǒng)的始終，這種矛盾的張力形成了中國當前的行政運行體系的種種表現(xiàn)，而一事一議的項目制就是這種張力和矛盾的有效調(diào)適手段之一；其次，對于治理半徑比較大的地廣人多的大國來說，很難實行精細化治理，項目制的特點和屬性致使治國策略對其具有極強的可嘗試性。但是，項目制的制度依賴也帶來了自身的兩面性。渠敬東等（2012）認為它是從“總體性支配”到“項目治理”的治理轉(zhuǎn)型，代表的是現(xiàn)代化和合理化以及專業(yè)化和技術(shù)化，是從“管制型”到“服務(wù)型”社會治理的演變。而黃宗智等（2014）認為，在實際運作中“項目制”是逐利價值觀下所形成的權(quán)錢結(jié)合，并已初步凝固為一種堅韌的治理體制，亟需警惕和改革。這兩種觀點仍然需要后續(xù)的田野調(diào)查和經(jīng)驗分析，但是毋庸置疑的是項目和項目制在實踐中已然“走樣”。因為項目制是政府制度設(shè)計的產(chǎn)物，科層制的特點和理性化組織的要求使其提供的項目服務(wù)具有很強的同質(zhì)性和標準化色彩，往往無法做到有針對性地供給，并且借助于分級科層體制的管理方式，不但難以避免層級繁多的政府機構(gòu)因為自身的利益而違背公共利益，也很難針對地方的實際需求來運作資金，更不能滿足基層民眾的多樣性、多層次的需求。由此看來，項目制的這種系統(tǒng)風(fēng)險是最值得關(guān)注的，而這種技術(shù)性和風(fēng)險性為理解中國社會的制度變遷和社會轉(zhuǎn)型提供了一個可能的視角。

注釋：

本文初稿完成后，曾在2014年12月于中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院舉行的“田野調(diào)查·立身之本”第八屆研究生論壇上宣讀。感謝中央民族大學(xué)鄭文換博士、焦開山博士對本文的建設(shè)性修改意見和論文評議。文責(zé)自負。

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作者簡介：

賀勇，上海大學(xué)社會學(xué)院

徐鴻望，云南大學(xué)公共管理學(xué)院