日本老年社會工作服務承接主體能力建設研究

[摘 要]自000年以來，日本養老服務領域出現了“官退民進”的局面，即由政府向社會組織和民營企業購買老年社會工作服務。政府出臺了相應的政策法規，建立了合理的評估指標，刺激服務承接主體高效、高質地開展老年社會工作服務。我國應借鑒日本的經驗，加強老年社會工作服務承接主體能力的建設。

[關鍵詞]政府購買；老年社會工作；承接主體

[中圖分類號]D57 [文獻標志碼]A [文章編號]2095-0292（2016）01-0034-03

日本是世界上人口老齡化程度最嚴重的國家。2014年年底，每45個日本人就有1個老年人。20世紀80年代，日本政府面對迅速增加的養老服務需求，強調發展民營福利服務機構的重要性，開始資助民營養老服務機構發展，提供民營養老機構90%以上的建設費用。2000年的實施《老人介護保險法》，實現了日本老年護理服務供給從行政措施向契約式轉變，進一步完善了日本養老服務體系，促進了民營養老服務機構發展。2014年末，我國老年人口已占總人口的155%，老齡化程度日漸突出。日本相對成熟的養老制度設計、政策措施、機構管理、標準化服務、人才培養，對我國老年社會工作服務承接主體能力的建設不無啟示。

一、日本老年社會工作服務承接主體能力建設的現狀

“老年人”，一般可依據日歷年齡將其體中60-69歲的人劃分為低齡老人，70-79歲的人劃分為中齡老人，80歲以上的人劃分為高齡老人。“老年社會工作”是為讓老年人有更好的社會適應能力、更佳的生活質量和生命質量，圍繞老年人身體健康、認知情緒、精神健康、社會支持、特殊問題介入等開展的專業服務。

目前，日本養老服務供給主要依靠社會組織和民營企業，而受到政府資助的養老機構基本是由社會福利法人、醫療法人等經營的社會組織。日本養老服務領域雖然“官退民進”，但日本政府對民營化改革并不是放任不管，而是評估與獎勵并駕齊驅。日本政府在全國設立300余處創業咨詢指導中心，幫助拓展養老服務業務的民營企業，由養老服務領域的專家進行一站式指導。而中心的成立及運營費用由國家和地方政府分擔各半。此外，政府還提供一定的資金支持，包括為企業創業提供擔保和對新購的養老設備提供無息貸款。非營利性的養老護理機構更是可以得到地方政府的日常運作費用資助，而且還有一定的稅收優惠。值得一提的是，日本通過采取政府和服務對象費用分攤機制，對需求方進行補貼，這既帶動了養老護理的需求，也激發了供給方的投入熱情，促進日本養老服務市場的形成。

（一）居家養老服務

日本老年人大部分愿意住在家里，因此，“居家養老”模式發展成為日本養老服務的主體。日本北九州市、京都、東京3座城市65歲以上老人中，約有80%的老人選擇“居家養老”。然而，無論是“居家養老”還是“社會養老”，均離不開提升服務的機構。日本養老介護保險服務機構主要有四類：由政府與福祉工作人員組成的政府組織，政府資助下的社會福祉協會、社會福利法人等民間組織，由家庭主婦、大學生及健康的老人組成的志愿者隊伍及其組織，各類養老服務企業。日本養老介護保險服務資金包括國家、個人支付兩部分，其中，國家稅收支付占50%（中央政府支付25%，省政府支付125%，都道府縣政府支付125%）；個人支付占50%（40歲至64歲的人口支付保險費30%，65歲以上的人口支付保險費的20%，政府給予經濟困難且不能自理的老人提供必要的介護保險服務資金補助）；服務對象為年滿65歲成為第一被保險者，或者參加介護保險不滿65歲，但患有早期癡呆、腦血管疾患、肌肉萎縮性側索硬化癥等15種疾病的第二被保險者。服務內容主要包括精神護理、醫療護理、生活護理三個方面；服務方式為上門服務、日托服務（短托及長托）、老年保健咨詢和指導服務等。上門服務可以為老人提供身體護理、生活援助康復治療等。日托服務包括為護理保險對象服務和為一般老人服務兩種。

（二）機構養老服務

日本北九州市、京都、東京3座城市的養老機構，均為介護保險對應設施，并分別開展了特殊老人護理、老人短期護理、低收入老人護理、老人日間照顧、居家護理支援等多樣化的養老服務項目。

1北九州門司支援中心是一家為介護保險確定對象提供多元化、多類別養護服務的復合型福祉設施，整棟設施共5層，設有20個房間。對特殊老人提供類家庭的護理服務，提供生活服務、康復治療、健康支援活動等多方位的專業照護；開展康復、就餐、娛樂等社區日間托老服務；接受適宜短期入住的老人。

2醫療法人弘正會洛桂之鄉為日本最大的福祉集團——元氣村集團下屬醫療機構運營、醫養結合型養老機構（介護保險對應設施），它包括帶介護服務的老年人公寓和為社區老人服務的日間照料中心。機構內通過專業康復人員與介護人員共同協作，提供康復服務，同時針對居家老年人個人情況，提供高質量的上門介護和康復服務。

3社會福祉法人長壽村綾瀨交流中心也是元氣村集團所屬的帶介護服務老年人公寓，設有癡呆癥對應單元型護理服務，癡呆癥對應型日間照料中心（1天可接受12人）和康復型日間照料中心。提供居家上門護理服務和上門介護服務（包括夜間對應服務），還設有低收費養老院（單人間12間）。

4社會福祉法人長壽村竹之冢翔裕園是一家中型介護保險對應型養老院（共100張床位），為元氣村集團示范性養老服務機構，也是集團事業部部長佐佐木先生在日本首創“單元型照護模式”的代表性養老服務機構。該機構以需要長期護理的老人為對象，提供包括日常生活護理、技能訓練、健康管理以及療養管理等方面的服務。同時，設有短期居住型養老院，為需要護理的老人提供短期護理服務；設有日間照料中心，每天專車將老人接送到服務機構，通過專業的日間照護，消除老人的孤獨感，維持身心技能，助長自立生活，減輕老人家人的負擔。

在日本，入住服務機構的介護保險服務對象原則上承擔住宿費、伙食費和10%-20%的護理費用。另外，日本還有部分“收費老人院”的民間養老服務機構，但費用相對較高。

（三）日本養老服務的評價

日本政府通過購買老年社會工作服務，建立了新型的政府與民間部門的關系，實現了“小而有效率的政府”的改革目標，形成了較為完備的老年服務體系，并通過事前招標篩選機制和事后監督評價機制對老年社會工作的承接主體進行有效管理。

日本政府制定了嚴格的社會公共服務購買篩選程序。政府先進行統籌統計，包括公眾需求、供給數量、質量標準、供給形式等，在調查數據的基礎上，組織業內專家、學者進行評論研討，根據研討結果確定具體實施項目，并由內閣和相關業務部門共同商定該項目“市場化”方案，召開政府購買業務說明會，為公開競標做準備。當進入競標程序后，由官民競標監理委員會進行監督，選出承接主體的民間部門。在這個過程中，官民競標監理委員會作為第三方機構，擁有強大的話語權和決定權，對保證競標的公平、公正、透明起到一定的作用。

由于承接主體的多元化和數量的與日俱增，出現了不當宣傳、護理事故質量問題。為維護老年人基本權利、提高需求者的滿意度，用科學的評價基準規范、管理養老服務市場十分必要。日本養老服務的評價采用個案式與復合式相結合方法，評價的具體標準由日本厚生省老人保健福祉局制定。日本政府對社會組織的運營監管，主要通過主管機關現場檢查、第三方評估及公眾監督的方式進行。根據日本學者冷水豐的分類，日本社會福利領域評價基本上由“事前評價”與“事后評價”組成，事后評價又分為投入資源、過程、結果、效果四個維度，服務評價的重點是成本、經營、服務內容。日本養老服務的具體評價流程如下：一是服務機構進行自我評價；二是向委員會遞交實地調查申請；三是評價委員會趕赴機構，進行評價；四是委員會向機構提出必要的建議；五是根據建議，在大約半年時間內完成自我完善；六是重新向委員會遞交申請；七是委員會重新評價，經機構同意后將服務評價內容、結果向社會公布。

二、日本老年社會工作服務承接主體的特點

日本養老服務機構建設具有養老政策保障健全、設施配備標準科學、養老服務流程細致、人才建設體系完善的特點。

（一）健全的養老政策保障

日本政府先后出臺了近十部有關養老的法律與政策，使養老服務機構在一整套的法律制度保障下不斷發展。日本所有養老護理機構均需要依據相關立法依法設置和運營。政府不斷提高對養老服務的資金投入，通過國民年金、醫療保險、介護保險三項基本制度全面保障老年人生活，并通過對民營養老服務機構建設、運營等方面的資助，促進民營養老服務機構發展。以北九州市為例，在養老保障資金的年度預算已達到政府全年總預算的25%以上。

（二）科學的設施配備標準

日本養老服務機構設施設備配置均有科學、統一的標準，不同的機構資源配置基本達到均衡，無障礙設施與輔具設備有規范的配置和使用，機構設計與內部實現了“家庭化”，并實施了合理的分區管理，使機構內老人既可以獨居，享受一方清靜，也可以到公共區域，享受集體生活的快樂。

（三）細致的養老服務流程

日本在養老服務業標準化建設工作方面成績十分突出，生活護理、機能訓練、文化娛樂等各類養護服務均有細致的服務內容與標準。各項服務流程嚴密、清晰，服務記錄詳細、完備，居家、社區及機構間的養護服務實現了“無縫銜接”；同時，將“居家養老”放在核心位置，通過申請、評估、制訂方案及實施，對應居家和機構介護服務的一整套完整的工作運轉流程。養老服務機構能夠規范化開展日托服務、居家上門服務及24小時的入住照顧服務等。

（四）完善的人才建設體系

日本的介護教育系統完整并達到一定規模，全國介護培訓學校有500所475個學科，同時社會組織與機構也設立職業培訓學校，如元氣村集團就設立了5所培訓學校，為集團所屬的養老服務機構輸送人才。在人員待遇方面，日本根據其從業年限、資質，逐步提高其收入待遇。根據介護服務內容，日本對老年護理服務人員進行專業化分工，目前有護理福祉士、社會福祉士、精神保健福祉士、社會福祉主人資格、訪問護理員、臨床心理士等多種職業資格，形成了門類科學的職業資格認證制度體系。

三、日本老年社會工作服務承接主體能力建設的啟示

我國老年社會工作服務承接主體能力建設，應借鑒日本的經驗與做法，推進機構服務專業化、標準化、綜合化。

（一）以培養人才為基礎，推進機構服務專業化

以專業化社會工作人才隊伍建設為重點，全面加強管理、服務及志愿服務隊伍建設。依托高校、培訓基地及各社會組織力量，分層次培養行業組織、養老機構、養老服務組織、骨干企業中的社會工作專業人才，我國老年社會工作專業人才隊伍規模不斷壯大，結構不斷優化，素質不斷提升。以職業化社會工作人才隊伍建設為目標，充分發揮社會工作專業人才的優勢作用，吸納、培訓志愿者隊伍參與老年社會工作服務。加大政府經費投入，以購買社會工作服務崗位的方式，在養老服務機構設置社會工作崗位，聘用通過國家社會工作者職業水平考試或高校相關專業的畢業生到養老服務機構工作，并適當提升薪資標準，激發老年社會工作人才從事養老服務事業的積極性。

（二）以服務質量為重點，達到機構服務標準化

建立養老服務機構評估專家庫，健全養老服務準入、監管、退出及第三方評估機制，基本形成規范運轉的養老服務機構標準化建設格局，強化標準化建設評估結果運用，促進養老服務機構規范化建設、運營。完善現有社區服務中心與社區養老服務設施建設，推進其向日間照料中心功能轉化。發揮養老服務機構資源優勢，利用現有場所、床位、專業人員及智能養老等資源向社區開放，為“居家養老”提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等基本入戶定制服務。

（三）以醫養融合為核心，完成機構服務綜合化

通過將符合準入條件的養老服務機構內設醫療機構，優先納入定點醫療，實現城鄉醫保異地就醫聯網即時結算等措施，鼓勵養老服務機構內設門診、醫院等醫療機構，促進醫養結合融合式發展，提升養老服務機構綜合服務能力。同時，支持醫療型機構整體轉型為醫護型養老機構，鼓勵醫療機構與養老機構開展醫療服務合作，做好老年慢性病防治、康復護理、健康宣傳等公共衛生和基本醫療服務。

我國在政府購買老年社會工作服務方面進行了多方有益的探索，積累了一定經驗，但由于起步較晚，基礎較弱，在篩選準入、政策法規、評估監管等方面仍有很多不足之處。他山之石，可以攻玉。日本的做法帶給我們諸多有益的啟示，為我國政府購買老年社會工作服務承接主體的能力建設提供豐富的經驗。

[參 考 文 獻]

[1]全國社會工作者職業水平考試教材編寫組社會工作實務（中級）[M]北京：中國社會出版社，2015

[2]張汝立，等外國政府購買社會公共服務研究[M]北京：社會科學出版社，2014

[3]遼寧省民政廳，遼寧省財政廳關于政府購買社會工作服務的實施意見[Z]遼民發〔2015〕32號

[4]民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見[Z]民發〔2014〕80號

[責任編輯 冒潔生]