論我國環境公益訴訟制度的構建

[摘 要]美、英、德國等國建立了環境公益訴訟制度，擁有比較先進的經驗和成熟的規定。雖然我國很多地區都設立了環保法庭，但我國法律中關于環境公益訴訟制度的實體內容和訴訟程序等諸多問題都沒有做出明確的規定。我國環境公益訴訟制度的構建要擴大原告范圍，改革訴訟費用的承擔方式，合理分配舉證責任。

[關鍵詞]環境公益訴訟；原告資格；舉證責任

[中圖分類號]D9226 [文獻標志碼]A [文章編號]2095-0292（2016）01-0043-03

一、環境公益訴訟的內涵和特點

環境公益訴訟作為環境惡化的景下產生的一種特別訴訟模式，指公民、社會團體和特定的國家機關，對有關的民事主體或者行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院追究行為人法律責任的制度[1]（P132-133）。環境公益訴訟與傳統的訴訟模式相比，具有主體廣泛性、目的公益性、專業性強、損害的隱蔽性的特點。

（一）主體的廣泛性

環境公益訴訟的主體具有多元性和廣泛性。法學理論界大多數觀點認為，環境公益訴訟可以分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟，而針對不同的訴訟類別，各自的主體也不一樣，具有雙重性。環境民事公益訴訟的主體是私權主體，主要包括公民和環保團體兩大類別；環境行政公益訴訟的主體是公權主體，主要包括國家環境行政機關和檢察機關。

（二）目的的公益性

環境公益訴訟的目的是維護公共利益，訴訟的影響很大，訴訟結果通常都具有相當的社會意義，而非原告為了救濟自身在環境損害中遭受到的損害。“公益”一般指不特定多數人的利益；“環境公益”當然是指不特定多數人的環境生態利益。在2015年安徽池州“千畝田園變荒地環境污染案”、2015年濟南歷下“‘小電鍍’嚴重污染環境案”等環境污染案件中，受到侵犯的都是不特定多數主體的環境生態利益。

（三）較強的專業性

環境公益訴訟案件在證據收集和鑒定方面都需要運用專業知識和技術手段。比如，在“紫金山金銅礦污染案”中，紫金山金銅礦所屬銅礦濕法廠污水池防滲膜破裂后，導致9176立方米含銅酸性廢水流入汀江，造成局部水域受到銅、鋅、鐵、鎘、鉛、砷等污染，損失為22206萬元。不同于普通訴訟的是，該案件中精準數據的獲得需要很多的專業知識和技術手段，如對損害后果的鑒定、證據的收集和現場的勘察等，這給起訴和案件的審理帶來很多困難。

（四）損害的隱蔽性

環境污染造成的損害具有相當大的隱蔽性，這導致很多損害在短期內很難被發現和確定，而一旦最終被確定可能已經超過訴訟時效，給環境公益訴訟帶來困難。比如，20世紀五六十年代的日本有一種疾病被稱為“貓舞蹈癥”，起初發生在貓身上，后來人也開始患病，輕者步履蹣跚、手足麻痹，重者精神失常或興奮，身體彎弓高叫直至死亡，就如同“跳舞的貓”一般。這種怪病一直得不到解釋，經過很久之后發現疾病的原因在于化工生產企業排放水銀到河里，動物和人吃了含有水銀的魚才得病。這表明，很多損害往往要經過很多年才能確認和環境污染企業的環境侵權行為之間存在因果關系。

二、我國環境公益訴訟制度的現狀與弊端

在環境公益訴訟制度方面，國外很多國家都有比較成熟的規定。在美國，環境保護運動之后產生了世界上最早的公民訴訟制度，其中規定了任何人都可以依據法律規定以自己的名義起訴，而且還對被告、管轄、費用等諸多問題做出了規定，美國是世界上對環境公益訴訟規定最全面也是最早的國家。英國設置了檢察總長訴訟制度，建立了國家公共衛生監察員代表公共利益進行訴訟。德國設置了團體環境公益訴訟制度，允許公益團體向法院提起訴訟等等[2]（P76），國外的先進立法例對我國環境公益訴訟制度的建立可以起到借鑒的作用。我國關于環境公益訴訟的制度內容不完善，有明確法律依據的也僅有《環境保護法》《民事訴訟法》等基本法中的少量規定。雖然我國各地建立了一些專門的環保法庭來處理環境糾紛，但現行體制下的環境糾紛案件仍存在“起訴難、舉證難、審理難”的問題，在制度方面仍然存在弊端。

（一）環境公益訴訟原告范圍狹窄

我國的環境保護法明確規定，一切單位和個人都有權對破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，但民事訴訟法卻要求原告必須與訴訟案件具有“直接利害關系”，這限制了原告的范圍。一方面，環境是我們共同的財富，所有的環境生態利益都與公民息息相關，所以賦予公民環境權至關重要。對于任何主體破壞環境的行為，所有的公民都有權直接起訴。另一方面，環境公益訴訟的特點在于“公益”，而“公益”依賴不特定的多數主體共同的保護。對主體范圍限制過多不利于對“公益”的保護。

（二）環境公益訴訟原告成本高

環境公益訴訟的原告起訴成本很大，因為原告需要承擔案件受理費、鑒定費、申請費、律師代理費等。一方面，由于環境污染的范圍較廣，影響較大，所以一般原告訴訟請求的賠償數額比較高，案件受理費也較高。而我國的訴訟費用實行的是案前預交規則，原告在立案時應當預交案件的受理費，如果要委托律師的，高額的律師費也得由原告自行承擔。另一方面，拿案件鑒定費來說，如前所述，環境公益訴訟由于技術性強，這其中涉及很多方面的技術鑒定，而有些環境污染證據的鑒定費達到幾萬元甚至幾十萬元，這筆費用不僅公民個人難以承受，就算是環保團體和環保機關，壓力也很大。雖然在被告敗訴時，案件訴訟費由被告負擔，但是律師費仍需要由原告自行承擔，而且無法轉移給被告。面對高昂的訴訟成本，很多原告由于承受不了，知難而退，積極性大大受挫，無法有效地制止環境污染行為。

（三）環境公益訴訟原告舉證難

在我國法律規定中，環境污染損害賠償案件實行的是舉證責任倒置的原則，由環境污染或者環境破壞方對法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任[3]。但是需要明確的是，原告仍然需要承擔一部分的舉證責任，即對環境污染損害的存在負舉證責任。由于環境污染的影響大，范圍廣，潛伏期長，對于公民和社會團體這些私權主體來說，這一舉證責任無疑是非常困難的。這里涉及大量的技術問題和鑒定難題，公民個人和環保團體自身根本無法完成，必須委托專業的鑒定機構，借助他們專業的鑒定結論來完成，舉證難度較大。

除了以上三點之外，我國環境公益訴訟制度還存在其他弊端，如訴訟時效的規定不合理、案件執行困難重重等。

三、我國環境公益訴訟制度的構建路徑

（一）擴大環境公益訴訟的原告范圍

我國現行法律規定將環境公益訴訟的原告限制在一個狹小的范圍。為了更好地維護環境公共利益，應該盡可能地擴大環境公益訴訟的原告范圍。筆者認為，環境公益訴訟的原告主體可以分為以下私權主體和公權主體兩個方面。

1.私權主體

環境公益訴訟中的私權主體主要包括公民和環保團體。美國的環境公益訴訟非常有特色并值得我們借鑒，被稱為“公民訴訟制度”。在美國，任何人可以在環境公共利益被侵害或者可能被侵害時，依據法律規定，以自己的名義起訴，如“西埃拉俱樂部訴莫頓案”和“‘地球之友’訴來德羅案”這兩個典型案例，進一步確認和拓寬了公民和環保團體的訴訟地位。我國立法可以吸收美國的一些做法，首先，確認公民享有環境權，這是公民提起訴訟的法律基礎和核心；其次，在環境保護法中規定所有公民和環保團體都可以對損害或者即將損害環境公共利益的行為提起環境公益訴訟；再次，推行環境保護的普法教育，宣傳環境保護法律知識，建立公民環境維權的激勵措施；最后，為了防止公民濫訴情況的發生，提高環境糾紛解決的效率，我們仍需要借鑒美國，在環境公益訴訟之前設置前置程序，即公民在提起訴訟前有60天的通知義務，通知被起訴的對象即將提起環境公益訴訟的事實，給其及時糾正違法行為的機會，否則法院將不予受理。

另外，我們還應重視環保團體的作用，確定其環境公益訴訟的原告主體資格。相對于普通公民來說，環保團體擁有更專業的知識和更充足的財產，它們有著更強大的與環境破壞行為相抗爭的力量，如“自然之友”“地球村”等。

2.公權主體

環境公益訴訟中的公權主體主要包括一些環境保護行政機關和檢察機關，由這兩種主體提起環境公益訴訟無疑比私權主體更有優勢。我國的環保行政機關的職權大、權威高，可以有效監督和制止環境污染和破壞行為、協調解決重大環境問題、制定相關的環境管理制度等，它們有資格作為原告提起環境公益訴訟。

筆者認為，檢察機關也是環境公益訴訟的適格原告，它在訴訟經驗和訴訟能力上比私權主體有很大的優勢，但是由于檢察機關是我國的法律監督機關，有一定的公權力，所以要注意檢察機關的參與方式。一方面，檢察機關參與訴訟應當視情況分為主動介入和被動介入兩種方式。如果面對環境污染和破壞行為，有關主體怠于向法院起訴，若不起訴將會使環境公共利益遭到更大的損害時，檢察機關應該主動提起訴訟；如果有關單位和個人已經提起環境公益訴訟，但是由于能力有限無力訴訟時（如舉證困難等），檢察機關應當被動介入，支持它們起訴。另一方面，同樣要對公權主體設置前置程序，如訴前通知和訴前審查制。

（二）改革訴訟費用的承擔方式

如前所述，我國現在訴訟費用的負擔方式會大大挫傷原告的積極性，需要進行改革。首先，環境公益訴訟案件的特點決定了環境破壞行為造成的損害往往是巨大的，所以我們應當借鑒美國的先例，改革傳統的按訴訟標的額來確定案件受理費的做法，建議實行按件收取受理費，而且按件收費的標準不宜過高，這也是由環境公益訴訟的“公益性”決定的，原告起訴并非為了自己的私利，所以國家必須在這一類型案件中承擔起主要的責任。其次，在原告勝訴的情況下，相關的訴訟費用應當由被告來承擔；在原告敗訴的情況下，相關的訴訟費用不應該由原告承擔，轉由社會共同分擔。筆者建議由環保團體發起，建立“環境保護專項基金”，這筆訴訟費用可以從環境保護專項基金中支出。再次，由于環境公益訴訟的專業性，原告起訴一般都會委托律師，但是高額的律師費原告難以承受。我們可以采取法律援助的方式，指定法律援助的律師來辦理；還可以借鑒美國的公民訴訟實行“律師費的單向轉移”，即在原告勝訴的情況下，原告負擔的律師費可以由敗訴的被告承擔。最后，可以在“環境保護專項基金”單列一部分作為“獎勵基金”以激勵公民進行環境保護的熱情。

（三）對舉證責任進行合理分配

我國環境公益訴訟案件中的舉證責任分配規則仍然需要改革，如果按照現在的規定讓原告對環境污染造成的損害程度進行舉證，無論原告是公民、環保團體還是國家環保機關、檢察機關都是很難完成的。筆者認為這一點我們依然可以借鑒美國的法律規定，在環境公益訴訟中，原告只需要證明存在或者可能存在環境污染的行為即可。被告要想免責，不僅要按原有的舉證責任倒置的規定證明法定免責事由的存在和否認環境污染行為與損害之間的因果關系，還要承擔本因屬于原告的舉證責任，即反證不存在環境損害的事實，這也進一步減輕了原告的壓力。

除了以上三點之外，我國環境公益訴訟制度還有很多方面需要改革，如環境公益訴訟的訴訟時效、環境公益訴訟中的和解制度、審判人員專業性的提高、專業環境鑒定機構的建立、環境公益訴訟案件的執行等。我國構建一套完善的環境公益訴訟制度任重道遠，但是我們也要看到現在的成績，并且堅定信心繼續前行！

[參 考 文 獻]

[1]呂忠梅.環境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008（6）.

[2]鄧蕊.論我國環境公益訴訟制度的若干問題[J].齊齊哈爾大學學報，2012（2）.

[3]最高人民法院.最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定注釋本[M].北京：法律出版社，2008.

Concerning the Construction of Environmental Public Interest Litigation System of Our Country

SUI Yan

（College of Law and Politics，Anhui Architecture University，Hefei 230601，China）

Abstract：Today， the economy develops very quickly. The environmental dispute caused by environmental pollution has attracted widespread attention. In foreign countries， the United States， Britain， Germany and other countries have established the system of environmental public interest litigation. They have more advanced experience and mature. In order to deal with environmental disputes better than before， many areas have established environmental courts in our country. But many problems， such as solid content and procedure are not clearly defined in the law about environmental public interest litigation system of our country. So we need to do further research and discussion to the construction of environmental public interest litigation system in our country .

Key words：environmental public interest litigation； the plaintiff’s qualification； the burden of proof

[責任編輯 冒潔生]