巨災保險的寧波探索

2014年11月，寧波市政府出臺了《關于開展巨災保險試點工作的實施意見》，標志著巨災保險制度在我市正式落地。兩年來，巨災保險制度經受了2015年的“燦鴻”“杜鵑”和2016年的“莫拉蒂”“鲇魚”四次臺風大災的考驗，交出了一份合格答卷。來寧波調研的北京大學經濟學院風險管理與保險學系系主任鄭偉評價說：“寧波通過政府購買保險服務的形式，將保險這一市場化的風險管理機制引入社會治理體系，使政府從公共服務產品的直接提供方轉為統籌協調方，大大化解了政府管理的風險，等于給城市裝上了安全閥。這一創新在全國具有示范意義。”回顧探索歷程，有幾點經驗值得總結。

準確定位：巨災保險是政府出資購買的準公共產品

市政府在《關于開展巨災保險試點工作的實施意見》中明確，巨災保險是一項政府主導，利用保險機制預防和分散巨災風險，并提供災后救助補償的制度安排。巨災保險實行政府主導、市場運作，政府承擔巨災保險保費，保險機構遵循盈虧基本平衡、保本微利、以豐補歉的經營原則。保險機構每年的巨災保險保費收入扣除再保險保費、賠款、經營費用等必要成本，以及預定利潤后，結余部分全額計提為巨災風險專項準備金，專戶管理，長期滾存，用作大災年份的賠款儲備。這就給出了我市巨災保險的準確定位——巨災保險不是商業保險，而是政府出資購買的準公共產品，目的是借助保險機構完善社會治理、分散災害風險的專業特質，為我市防災減災、災害救助開辟新的管道，增添新的力量。建立巨災保險制度體現的是以人民為中心的執政理念，其目的是為我市廣大人民群眾筑起一道更加堅實的災害風險“緩沖墊”，讓人民群眾減少和減輕災害損失，最大程度保障人民群眾的利益。

這兩年我市的巨災保險試點工作是合格的。一方面，群眾得到了實惠。兩年來，受災群眾累計達16.7萬戶，獲保險賠款9534萬元。另一方面，巨災保險替政府分擔了壓力。2013年10月“菲特”強臺風造成全市248萬人受災，直接經濟損失高達333億元，當時政府面臨特別巨大的救災救助壓力，而巨災保險制度不僅使原有的“政府—災民”二元結構轉變為“政府—保險機構—災民”三元結構，讓救災救助力量得以加強，而且保險的杠桿效應放大了財政資金的效用，使政府壓力得以緩解。不僅如此，巨災保險還對完善社會治理發揮了積極作用。保險機構既秉持市場化導向，按照專業機構提供專業服務的要求做了大量基礎性、專業化的工作，又從完善社會治理的角度，從專業的視角收集、整理了基層尤其是廣大農村的基礎數據，為基層的防災減災救災工作夯實了更加堅實的基礎。

科學設計：確保發好“政府送的保險紅包”

在設計巨災保險方案時，主要考慮了三方面因素：

一是方案的強針對性。我市地處東南沿海，主要的自然災害是臺風以及由臺風引發的暴雨、洪水、泥石流等。因此，在首年的巨災保險方案中明確：在承保期內，若因臺風、暴雨、洪水、龍卷風等自然災害造成居民住宅進水20厘米以上或房屋損毀的，居民家庭可從保險機構獲得500元至2000元不等的救助賠款；造成人員傷亡的，可從保險機構獲得1萬元至10萬元不等的撫恤賠款；在巨災期間因見義勇為傷亡的，再增加不超過10萬元的撫恤賠款。2016年的巨災保險合同在維持首年3億元的居民家庭財產損失救助保險和3億元的居民人身傷亡撫恤保險內容不變基礎上，增加了總保額為1億元的重大公共安全保險項目。該保險項目能在發生突發性火災、爆炸、群體性踩踏、惡性案件等重大公共安全事件時，面對無法找到責任人或責任人無力賠償的情況，給予受害人每人最高10萬元的人身傷亡救助撫恤，對需要安置的群眾，給予每人每天90元，最高8100元的安置費用補償。這張“安全網”織得越來越縝密。

二是方案的可持續性。首先考慮人民群眾的接受度。如果政府推出的政策不被人民群眾所理解接受，即便出發點是好的也難以推廣。我市巨災保險正如一位受災群眾說的，“這是政府送的保險紅包”，群眾認同度很高。其次考慮政府財政的可承受性。我市巨災保險的首年保費為3800萬元，第二年由于增加了突發公共安全險的內容，經第三方精算評估公司精算評估保費為5700萬元，保費是在政府財力可承受范圍之內的。第三考慮保險機構的可承受性。巨災保險運行兩年，保險機構累計賠款支出9500多萬元，加上運行成本和稅費，超過原保費額高達3000萬元。但這是由于試點階段缺少經驗數據積累等原因而造成的費率測定偏差，保險機構對之有足夠的承受力。

三是方案的可操作性。首先，完善合理的觸發機制。建立巨災保險的初衷，是在發生大面積、高損失的災害后有效保障人民群眾的利益，減少和減輕災害損失，但到底刮多大風、下多大雨才能得到賠款成為社會廣泛關注的焦點。我們有一個逐步完善的過程。在2016年巨災保險方案中，將觸發條件進一步明確為市防指啟動防臺、防汛Ⅲ級及以上應急響應機制或區域降雨量達到巨災級別暴雨標準。針對我市地處東南沿海，暴雨災害易發、多發的實際，通過引入受災區域面雨量、短時降雨量等附加參數，修改完善了暴雨等災害定義，使得巨災保險理賠啟動更加科學合理。其次，建立快速、公正的理賠機制。為提高巨災查勘定損的速度和質量，今年市政府專門安排600萬元資金引入現代測繪技術，分批建立覆蓋全市的水災遠程定損理賠管理系統，大大節省查勘理賠的人力物力，并可有效減少因人工入戶查勘不準、不公引發的矛盾糾紛。

務實操作：將好的方案轉化為人民群眾真正的福利

推動巨災保險在我市落地生根主要依靠“三招”：

第一招是建立了一套科學、管用的工作機制。為加強巨災保險試點工作的組織領導，市里成立了由市長任組長，分管副市長為副組長，民政、保監、金融辦、財政、審計、安監、氣象、水利、法制辦、應急辦等部門主要負責人為成員的市巨災保險試點工作領導小組，主要研究解決試點工作中的重大問題。市民政局負責巨災保險的日常組織與協調，并與保監局、金融辦等成員單位以及保險機構建立定期會商制度，及時解決工作推進中出現的問題，以及災害發生時協調各成員單位及受災地區基層組織配合保險機構及時開展核災定損理賠工作。各區縣（市）負責巨災保險推進過程中的具體事務，如宣傳政策、配合保險機構收集基礎數據和災害發生時的定損理賠。

第二招是牽頭部門的強力推動狠抓落實。市民政局按照市政府和領導小組總體部署和工作要求，緊緊依靠成員單位，發揮好聯席會議的作用，有事一起商量決策，以“釘釘子”的精神一件件抓落實。緊緊依靠各區縣（市）民政局，要求定任務、定時間、定責任人，把工作任務不打折扣落實到位。緊緊依靠鄉鎮（街道）、村（社區）等基層組織。巨災保險的具體工作都得靠基層干部去抓落實，基層干部隊伍是否給力決定了巨災保險這項工作能夠走得多遠。為此，市民政局牽頭組建了市、區縣（市）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級巨災保險聯絡員隊伍，總人數達到3400名，確保每個鄉鎮（街道）、村（社區）至少有1名巨災保險聯絡員。在巨災保險的兩年試點期間，這支基層巨災保險聯絡員隊伍發揮了重要作用。

第三招是爭取基層的理解與人民群眾的支持。一是通過向基層村（社區）印發宣傳資料、在全市主流新聞媒體宣傳報道、開展巨災保險理賠演習等方式廣泛宣傳，提高巨災保險制度在群眾中的知曉度。二是制定規范、透明的巨災理賠工作流程，明確操作規則，實行全過程公開以取信于民，贏得人民群眾的信任。三在災害發生時盡力方便居民報案，引導受災群眾就近向當地村（社區）集中報案。

我市的巨災保險工作走在了全國前列，也為我市成為第一個國家保險創新綜合試驗區“加了分”。下一步，我們將重點謀劃三方面工作：一是提高精準度。尤其要在巨災保險的觸發機制、費率核定和受災戶的識別與定損三方面進一步深化研究，使之更加科學合理。二是流程標準化。我們希望從巨災保險方案的制定、保險費率的測定、保險機構的選定等，到方案的具體實施操作，再到事后的績效評估等，形成一整套規范、管用的標準化流程，使之真正成為巨災保險的“寧波樣板”。三是建立巨災風險地圖，引導和培育群眾的風險防范意識和保險意識。

（作者為寧波市民政局副局長）

責任編輯：林依臻穎