基于公平視角下住房公積金權益模式改革探析

摘 要：住房公積金制度是中國城鎮居民住房保障體系的重要內容之一。隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟逐漸轉變，住房作為一種市場商品，其制度也隨著經濟體制的變化而發生改變；加之受城鄉一體化快速推進的影響，我國住房公積金制度經過經過近20年建立和完善的過程，在實踐中取得了較大成就。但是在實踐中也存在了覆蓋面窄，管理體制不順 ，資金不合理等問題。本文基于公平視角，對住房公積金制度的定位、資金屬性及功能作進一步界定與擴展，并試圖在公平視角下對這一現象進行分析，并嘗試提出若干對策建議。

關鍵詞：住房公積金；公平；改革；管理體制；權益模式

一、我國住房公積金制度演進和起源

住房公積金制度源自新加波。我國的住房公積金制度是在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，從計劃體制主導向市場體制主導演變的過程中所產生的住房金融制度。1991年，住房公積金制度在上海試點，并在1988年于全國推行。在這20余年間，我國住房公積金取得巨大發展和進步，公積金覆蓋面不斷擴展。截止2011年年底，全國住房公積金累計繳存39000億元。但隨著我國住房市場化發展，群眾對住房公積金制度接受程度的增加，城鄉居民結構的變化和居民收入水平的提升，我國住房公積金制度逐漸走向成熟，但其中存在的問題也逐漸暴露。盡管各地相繼進行了一些局部改革，對存在的問題有一定緩解，但總體上的公平性不足、保障性低下、管理成本居高和收益偏低等問題不僅繼續存在而且更加突出。由于受公積金取用政策的限定，不同類型的群體在公積金的使用率上差距較大。中低收入人群購買住房比率遠低于高收入人群，因此其公積金使用率也遠低于高收入群體，這引起公眾的普遍質疑。

二、住房呼喚公平性

隨著房價的不斷上漲，中低收入者的住房消費能力不斷下降，但其實際住房需要卻在不斷上升。二者之間的巨大差距成為中國社會中的突出矛盾。為了回應民眾對住房公平性的呼喚，保證低收入者的住房需求，政府出臺并不斷完善住房保障制度。其中最就要的一項就是住房公積金制度。

住房公積金制度以單位補貼、個人繳存的方式推動民眾住房儲蓄和住房消費意識的建立，并以國家、單位、個人三方配比的形式匯集購買住房的資金，有效保障了民眾的住房需要，推動住房市場的商業化發展。但在住房公積金制度實際運行過程中，不少中低收入者始終無法享受到住房公積金政策的保障性作用。公積金制度的公平缺失問題逐漸凸顯并在社會上引起熱議，因此在公平的基礎之上進一步完善住房公積金制度，保障民眾住房需要，成為一個發展中最迫切需要解決的問題。

三、我國住房公積金制度存在的問題

（一）住房公積金制度覆蓋面過于狹隘。由于覆蓋面狹窄，沒有很好的惠及中低收入者，尤其在制度上還沒有覆蓋進城務工農民和自由職業者。即使在正規就業人群中，也有相當一部分人員沒能受賄、惠于住房公積金制度。再者，住房公積金繳存與工資收入掛鉤，導致繳存差距很大，使得住房公積金制度保障作用受到限制，也進一步加大了不同收入人群間的不公平性。

（二）有貸機制的不公平。隨著住房市場的回暖，以及各地政策的推動，中低收入家庭的住房消費需求增加，對于住房公積金貸款速度的要求所有提高。但一些高收入人群，或者使用住房公積金貸款購房用于投資收益的人群，已將住房公積金充分利用，使得部分城市的公積金貸款“入不敷出”，已處于“囊中羞澀”的狀態；而那些真正需要解決和改善住房條件的中低收入人群，遲遲無法獲批公積金貸款；甚至在一些城市的二手房交易市場，很多房東明確拒絕公積金貸款交易。住房公積金制度不僅無法保障中低收入人群的住房需求，甚至成為阻礙其住房消費行為發生的因素。

（三）繳存額度的不公平。目前我國的住房公積金制度，繳存彈性較大，不同行業、不同地區之間的繳存額度存在很大的差距，繳存“肥瘦不均”現象愈發凸顯。主要表現在：東部發達地區繳存額度遠高于西部落后地區；保險、銀行、電力、通訊等國企及機關事業單位繳存額度遠高于民營企業和效益較差的微小企業；繳存額度差距有的甚至高達上萬元。隨著繳存時間的推移，公積金賬戶余額差距逐漸拉大，兩極分化現象越發嚴重。不僅打擊職工繳納住房公積金、參加住房保障體系的積極性，違背住房公積金制度建立的根本目的，而且給社會增添了不穩定因素，不利于社會主義和諧社會的構建。

四、推進住房公積金制度的改革建議

從以上分析中可看出，我國住房公積金制度存在主要問題集中體現在公平缺失、效率低下、市場化不足等幾方面。因此，改革我國住房公積金支付也應以公平公開、提高效率、以市場主導為原則為原來有針對性地解決這些問題。擴大享受住房公積金的受惠范圍，以體現公平原則。1999年的《住房公積金管理條例》規定，國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業，事業單位及在職職工為繳存住房公積金為主題，2002年《住房公積金管理條例》修訂中把住房公積金制度的繳存主題擴大到民辦非企業單位和社會團體及其在職職工，2005年又提出有條件的地方可以把城鎮單位聘用進城的務工人員，城鎮個體工商戶以及自由職業者納入住房公積金制度。即使如此大量的中低收入者仍沒有被納入住房公積金制度中。鑒此，提出以下幾點建議：

（1）參照新加坡的做法，逐步將所有受薪人員納入住房公積金制度。（2）提高職工實際繳存比例。住房公積金制度覆蓋不夠寬，其中一個重要原因是有些企業因經營不善或者其他原因，拖欠職工住房公積金，如何解決這些問題是未來改革公積金制度必須考慮的。以法律形式強制規定企業為員工繳納住房公積金，明確單位的法律責任，加大對拖欠企業的處罰力度，可以有效提高職工實際繳存比例。（3）對住房貸款進行差別化利率。根據職工年平均繳費額設定差別化的貸款利率，有利于保障城市住房公積金余額，縮小不同收入人群公積金使用率的差距。（4）改變住房公積金運行模式，以體現市場為主導原則。從公積金管理機構改革入手，以國家立法形式。使公積金管理中心獨立于地方政府，然后將其行政化管理職能轉化為能適應市場管理化的法人化治理。（5）建立完善住房公積金監督體系。建立行政監督、社會監督、行業監督“三位一體”的住房公積金監督體系，以體現公平公開為基本原則。住房公積金管理機構、住建部門、財政部門、審計部門要明確各自的監督責任，避免監管過程中出現交叉重復和相互推諉的現象發生。公積金管理機構進行自我監督，定期公開、通報有關信息，建立完善住房公積金信息查詢系統，接受來自審計部門、社會及輿論的監督；住建部門要加強對公積金管理部門的職能監督；財政部門、審計部門、中國人民銀行要加強對住房公積金市場化運作的監督。

結束語：本文在分析了住房公積金的住房保障的前提下，提出對住房公積金運營權益模式進行改革的思路，探討如何進一步擴展住房公積金的功能定位和明確增值收益資金屬性。實現保護住房公積金繳存者的利益，為住房保障建設提供可持續的資金，最終實現住房公積金保障功能多樣化，形成良性循環系統。圍繞著“住有所居”的民生最終目標，結合城鎮化進程，在公平與效率之間權衡，最終形成高效協調公平的住房保障體系。

參考文獻：

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