中國政府人權話語表態的變遷

一、中國政府人權話語表態的背景

改革開放后的一段時期內，人權問題在我國爭論不斷。人權一度被認為是資產階級的口號而遭到批判，即使后來承認社會主義也講區別于西方的人權，且沒有轉化為國家政策和法律制度，人權問題仍停留在討論的層面，而沒有取得實質性的突破。注1直到20世紀90年代初，在外國對我國人權狀況責難的壓力下，人權禁區開始解凍，開始展開人權問題的討論和研究。注2國務院新聞辦公室于1991年11月1日發表《中國的人權狀況》白皮書，第一次以官方文件的形式闡明中國政府在人權和人權保護方面的立場和觀點，表明中國政府對人權問題的重視。國家領導人在各種場合提出中國政府關于人權的態度，例如1997年江澤民在中共十五大提出“尊重和保障人權”，這個表態是以總書記身份，表明中國共產黨作為執政黨的一項政策方針性表態，而非國家層面的表態。注3隨著人權問題討論的展開，中國政府先后參加了各種國際人權公約，中國人權事業逐漸融入國際環境中，如1997年中國政府簽署《經濟、社會及文化權利國際公約》，1998年簽署《公民權利和政治權利國際公約》。2004年是中國人權事業重要的里程碑，“國家尊重和保障人權”寫入憲法，為人權事業提供了憲法保障。2009年中國政府發布第一份以人權為主題的國家規劃《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，2012年發布第二份《國家人權行動計劃（2012-2015年）》，這兩份人權行動計劃是中國人權事業的階段性政策文件，也是中國政府落實尊重和保障人權憲法原則的重要舉措，標志著中國人權事業朝著更成熟的方向發展。中國政府的人權表態正是在這樣的歷史背景下做出的。

我國憲法明確規定，中華人民共和國主席（簡稱“國家主席”）代表中華人民共和國。國務院新聞辦公室（與中共中央對外宣傳辦公室是一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機構序列，簡稱“國務院新聞辦”）是國務院辦事機構，主要職責包括組織對外介紹中國政府的方針政策和中國經濟社會發展狀況；對外介紹中國人權事業發展狀況，組織開展人權領域的對外交流與合作。外交部作為國務院的組成部門，是貫徹執行國家外交方針政策、代表國家和政府辦理外交事務的專門機構，其重要職責之一是負責處理聯合國等多邊領域中有關全球和地區安全以及政治、經濟、人權、社會、難民等外交事務。根據國家機構的職責分工，國家主席在人權事業發展方面所做的重要論述，是代表國家在人權事業上的總綱性表述，是中國政府人權話語表態的標準文本；國務院新聞辦的人權表態或白皮書，是系統介紹和主動宣傳中國人權事業的綱領政策、發展情況、交流合作的重要窗口；外交部的人權表態主要側重對外反擊國外對我國人權狀況的指責、維護國家人權聲譽。因此，國家主席、國務院新聞辦與外交部在人權話語上三位一體、各有側重，共同構成中國政府人權話語體系，既反映中國的人權立場，也反映中國人權發展狀況。

二、中國政府人權話語表態的變遷

（一）從國家領導人人權表態來看

1.人權表態的場合：對外為主轉變為對內為主

國家領導人做出人權表態的場合反映著國家人權話語的對象。1991年至2000年間，中國國家領導人在涉外場合就人權問題表態有44次，對內表態的場合10次，同一年份中對外表態均多于對內表態；同時，國家領導人關于人權的表態主要是在與外國外交人員交涉場合中，這一時期國家領導人的人權表態主要是對外聲明，對內的表態較少。2001年至2015年間，國家領導人對外表態的場合有14個，對內表態的場合有20個，同一年份中人權表態出現在對內場合多于對外場合。注4不難看出，人權表態場合出現了轉變——由對外為主轉變為對內為主。

這一轉變符合我國人權歷史發展軌跡。20世紀90年代初，國家領導人在人權方面的表態主要圍繞外國政府對我國人權狀況的指責給予回應，以國家領導人表態的方式對外闡明我國人權的現狀，并通過與外國政府的對話，加深外界對中國人權狀況的了解。進入新世紀以后，一方面隨著外國政府對中國人權狀況的指責逐漸減少，國家領導人對外的人權表態便隨之減少；另一方面，中國政府愈加重視人權保障，并于2004年將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，尊重和保障人權逐漸落實到政策和法律的層面，于是國家領導人對內的人權表態增加。

國家領導人在人權表態場合由對外為主到對內為主的轉變，客觀反映出我國人權事業的不斷進步，表明中國政府對人權問題的認識不斷加深，展現出更為系統的人權話語體系。

2.人權表態的內容：由原則到具體、從務虛到務實

國家領導人對人權的表態內容，反映國家不同時期、不同領導集體對人權的認識與著重點，在內容上有所區別。注5

第一階段：1991年至2003年

我國強調政府重視和保障人權。這一階段內，中國政府為回應世界對中國人權的關切，除了組成國內科研機構縱深研究人權問題外，值得稱道的是，簽署了兩個世界人權公約，《經濟、社會及文化國際公約》并于2001年經全國人大批準生效，為世界稱贊。在人權內容問題上，中國政府從認為生存權是最重要的人權轉變為生存權和發展權是最重要的人權。強調國家主權的基礎性，主張“沒有主權，也就談不上人權”注6，反對人權高于主權；認為人權是一國主權范圍的事，反對利用人權問題作為干涉別國內政的借口。主張人權是相對的、具體的，而非絕對的、抽象的；強調中國政府承認人權的普遍原則，但也要考慮各國的具體情況，由于各國國情不同，在人權問題上產生的分歧應該在平等和相互尊重的基礎上通過對話來增進了解，妥善處理分歧。

第二階段：2003年至2013年

我國關于人權的表態強調通過創造、改善國內環境，提高人權保障水平，如提出改善人民的生活質量，改善生態環境。強調人的全面發展、平等發展，經濟與社會的協調發展，城鄉協調發展。在這一階段內，除“人權入憲”外，中國政府發布了兩份“國家人權行動計劃”，向世人宣示保障人權的決心。中國政府以落實“國家尊重和保障人權”的憲法原則，既尊重人權普遍性原則，又從基本國情出發，切實把保障人民的生存權、發展權放在保障人權的首要位置，在推動經濟社會發展的基礎上，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居；擴大公民有序政治參與，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，著力保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。與此同時，中國政府在承認和尊重人權的普遍性原則前提下，主張加強國際人權交流、對話與合作，同世界各國一道，共同致力于推動世界人權事業健康發展，為建設持久和平、共同繁榮的和諧世界做出了應有的貢獻。

第三階段：2013年至今

我國關于人權的表態更側重于關注具體事項。在習近平任內，強調依法治國，廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度；完善人權司法保障制度。中國政府尊重和保障人權，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則，逐步減少適用死刑罪名。習近平指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，依法維護公民和法人合法權益。規范司法行為，加大司法公開力度，回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待。確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。執法者必須忠實于法律，各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。在反腐敗方面，習近平特別指出，要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。注7不難發現，這一時期的人權表態更強調具體權利的保障。

從三個階段國家主席人權表態的內容可以看出，我國人權表態的內容隨著中國人權事業的發展而有所不同。第一階段，人權表態主要是對外表明中國的人權立場。值得注意的是，這一階段人權表態的變化主要是人權的具體內容——從生存權轉變為生存權與發展權。人權內容的擴張反映出我國人權觀念的進步。在接下來的兩個階段，國家主席的人權表態側重點轉向對內。在第二階段，人權表態的內容更多是原則性的，強調平等，表現為強調人的全面、平等發展，城鄉協調和諧發展。在第三階段，人權表態的主要特點是具體化，表現在從實際問題談依法治國、人權司法保障。在人權立場上，三個階段的人權表態均強調中國政府尊重和保障人權；但在人權的概念上，各自定義，各取所需。在肯定人權的普遍性原則時，更強調人權的特殊性，更考慮中國的國情。注8對于各國人權觀點的分歧，均主張通過人權對話來解決；并對國際人權合作、對話的成效予以肯定。但在主權與人權的關系問題上，第一階段所提出的“沒有主權，也就談不上人權”，以及反對人權高于主權的主張在后兩個階段很少涉及，一般由外交部發言人、國務院新聞辦發言人來具體駁斥。

（二）從國務院新聞辦人權表態來看

第一，歷任新聞辦主任組成

國務院新聞辦公室是國務院的辦事機構，負責對外介紹中國人權事業發展情況，組織開展人權領域的對外交流與合作。

朱穆之是建構國務院新聞辦公室第一任主任，并設立了第一個國務院新聞辦公室發言人崗位。國務院新聞辦公室針鋒相對披露美國人權記錄，為中國政府宣傳人權，發表系列人權白皮書，發出了中國政府的聲音。

第二，人權表態的形式：由單一轉變為多元

國務院新聞辦人權表態的形式主要包括發表人權白皮書、發表外國人權記錄、國務院新聞辦負責人發言等。截止到2016年1月，國務院新聞辦共發表了16份人權白皮書和16份美國人權記錄，其中包括年度性人權白皮書和某一領域的人權白皮書。從1999年起，國務院新聞辦每年發表一次美國人權記錄。2011年以前，國務院新聞辦負責人在公開場合就人權問題的發言較少；2011年以后逐漸增多，場合以國內會議為主，如人權知識培訓會、人權論壇等。注9

第三，人權表態的內容：側重點由生存權向發展權、社會保障權利轉變

國務院新聞辦發布的人權白皮書主要介紹我國人權狀況和我國人權事業取得的成就，推動外界對中國人權狀況的了解。在歷年的人權白皮書中，敘述生存權內容所占的比重逐漸下降，發展權的重要性日益凸顯，社會保障權利逐漸成為人權話語的重心。注10國務院新聞辦所發布的美國人權記錄，主要通過列舉美國每年存在的人權問題，回應美國政府對中國人權狀況的攻擊。國務院新聞辦負責人的發言則主要圍繞中國人權事業取得的成就或外國政府對中國人權狀況的指責發表聲明，表明中國政府的人權立場與觀點。

（三）從外交部人權表態來看

1.歷任外交部部長與發言人的組成注11

從1991年至今，外交部歷經5位部長，一般任期為一屆政府，只有錢其琛擔任兩任部長，任期10年。在錢其琛任內對人權問題進行了研究，并與西方國家進行對話時間最久，展示中國政府的態度，確立了以后外交部對宣傳人權問題的風格。在唐家璇任內，中國政府簽署兩個世界人權公約，在人權方面取得的成就最大。在楊潔篪任內，對外宣傳中國政府發布的“兩個人權行動計劃”，展示了中國的風采。外交部發言人，是以外交部的身份發言，并向記者披露事實、回答提問的人員。外交部設有三個發言人，發言人由外交部新聞司司長和兩位副司長兼任，實行輪流發言制。從1991年起至今，共有22位發言人。發言人在回答中外媒體關切的人權問題提問時，不僅代表外交部表態，更代表中國政府對人權問題闡明立場和看法，澄清外界對中國人權的誤解。

2.人權表態回應的問題：具體化、立場化

外交部關于人權問題的表態一般針對具體問題做出。從外交部發言人在人權問題做出回應的情況看，主要問題依次是外國人權報告、外國人權問題、人權對話、西藏問題、反華提案、最惠國待遇與人權問題。注12從外交部人權表態主要回應的問題看，以對外申明中國的人權立場為主。

3.人權表態的內容：由回應攻擊到傳播主張

外交部主要針對外國人權報告攻擊我國人權狀況進行回應。對于外國的人權問題，2000年以前外交部表態較少；21世紀以來外交部表現出積極關注的態度，如就科索沃問題、美國“9·11”事件、伊拉克人權狀況、利比亞戰亂、朝鮮人權問題等發表聲明，表明中國政府維護《聯合國憲章》和國際關系準則，反對在國際關系中使用武力。對于人權對話，外交部主張在平等和相互尊重的基礎上開展人權對話，肯定人權對話的成效。在西藏問題上，外交部認為西藏問題不是人權問題，而是涉及中國主權的問題，堅決反對外國對中國內政的干涉。對于反華提案問題，外交部認為應當通過對話而不是對抗的方式解決各國在人權觀點上的分歧。對于最惠國待遇與人權問題，外交部反對將人權問題與最惠國待遇掛鉤。值得注意的是，外交部在1995年以后沒有再就該問題做出表態。外交部除駁斥西方國家攻擊中國人權狀況外，還積極與西方國家展開人權對話，不斷傳播中國政府在人權保障方面的成就。正如外交部發言人所說：“中國的人權狀況到底是怎么樣，中國人民最有發言權。改革開放30多年來，中國經濟迅速發展，人民生活水平不斷提高，公民享受的各項權利和基本自由達到了前所未有的水平，成就有目共睹。”注13

三、中國政府人權話語表態的特點

（一）人權表態主體三位一體，各司其職

國家主席、國務院新聞辦、外交部關于人權的表態完整系統地反映了中國政府的人權立場。國家主席代表國家對人權問題做出的表態，是中國人權立場的基調與綱領，反映了國家對于人權問題的思想；國務院新聞辦具體闡述中國政府的人權主張、正面傳播中國政府的人權話語；外交部則主要回應國外的人權問題、側面維護中國的人權聲譽。這三者在人權話語方面各司其職，三位一體，共同構成了中國人權話語體系，發出中國的人權聲音。

（二）人權表態是中國人權發展狀況的表達

任何一個國家的人權話語都無法脫離本國的客觀實際，否則只是空談。中國人權發展狀況是中國政府人權話語的現實基礎。在不同時期，中國國家領導人人權表態場合由對外為主轉變為對內為主，由被動回應轉變為主動構建自身的人權話語體系；對人權內容的認識由僅僅認可生存權轉變為對生存權、發展權、社會保障權利等的均衡發展；對人權的保障從口頭、紙面上的承諾演化為切實的國家行動。

（三）人權表態不同時期側重點不同

20世紀90年代初，中國政府的人權表達是為了回應、澄清外界對我國人權狀況的指責，展示我國的人權現狀。進入新世紀以后，隨著國外對中國政府在人權問題上的責難逐漸減少，中國政府逐漸從回應型、解釋型的人權話語表達轉變為切實關注人權事業。但是，在上世紀90年代期間，中國政府對人權的關注主要集中于生存權方面。進入21世紀后，中國政府逐漸認識到人權的發展層次，中國經濟社會發展也推動人權發展狀況進入了新的歷史時期，國家領導人對人權事業的發展有更明確的思路，提前描繪中國人權事業發展的目標與路線圖，逐步在注重保障生存權的基礎上愈加關注發展權、社會保障權等公民基本權利的實現。因此，如果說中國政府人權表態有什么模式的話，那就是立足國內人權保障建設，走自己適應人權發展模式，然后才對外表態宣傳，是一種“由內到外”，而不是“由外到內”，外在壓迫式的指責，中國政府斷難接受。

（四）人權表態的內功仍需不斷完善

改革開放30多年來，中國政府在人權事業領域取得了舉世矚目的巨大進步，這是客觀事實。因此，中國政府人權話語表態方面，有一定的底氣。但毋庸諱言，我們清楚看到，中國的人權狀況也存在不盡完善、不盡如人意之處。比如，讓未經法院判決的嫌疑人上電視“認罪”，既不尊重人權，又違反無罪推定原則，不利于司法公正。還有一些惡政長期存在，得不到改善，如“收容教育”制度，把一個公民關押半年到兩年，卻不必經過審判程序，只由公安部門自己說了算。注142000年我國立法明確規定，限制公民人身自由的強制措施和處罰必須制定法律。2005年通過的《治安管理處罰法》第六十六條規定“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”。《治安管理處罰法》的處理方式并不包括收容教育。但收容教育制度時至今日仍然存在，嚴重侵犯公民人身自由。這明顯背離我國憲法第五條第二款規定“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”；第三十三條第三款中明確規定“國家尊重和保障人權”，第三十七條規定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體”。收容教育制度不僅與立法精神相違背，而且存在違憲之嫌，也違背了我國政府簽署《公民權利和政治權利國際公約》所宣示的道德義務，該公約第九條規定“人人有權享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由，如果被收容教育的人員被剝奪自由或被監禁，應該有法律規定的依據”。因此，盡快廢除收容教育是中國政府改進保障人權應有之義。盡管如此，中國的人權狀態一直在進步之中，如果加強內功，不斷完善和提高人權保障水準，在國際舞臺上的人權話語表態更會底氣十足。正如最高人民法院院長周強在十二屆全國人大四次會議第三次全體會議工作報告中指出的，加強人權司法保障，始終堅持司法為民、公正司法，切實維護社會公平正義；發揮律師作用，為律師依法執業提供便利；依法審理行政案件，支持、監督行政機關依法行政，助力法治政府建設，破除實現公平正義的最后一道藩籬。注15

（五）人權話語表態體系仍在構建中

歷史地看，對于中國政府而言，人權是“舶來品”。中國政府對人權的認識也經歷了一個較長的摸索過程。目前中國政府提出走出一條具有中國特色的人權事業發展道路，也嘗試構建中國政府人權話語體系。這個認識，也逐漸與國際大多數國家的理念趨于接近，但差異有時影響共識。因此，實現中國人權事業的目標并非一日之功，仍需要做到：首先要有扎實的理論研究，通過系統深入的對比研究，理清人權的概念、內容、分類、范圍等人權基礎理論問題，力求取得共識，避免各說各話，或自話自說。其次，人權在中國需要去人為敏感化、意識形態化與政治化，讓人權回到人權本身成為檢驗政治文明的最大公約數。再次，中國政府人權話語體系的構建并非空中樓閣，其離不開國家發展、社會進步，因而需要不斷加強內功，推動國家和社會各項事業的建設，為人權事業提供堅實的公民政治與經濟社會文化法治基礎。又次，需要回到中國的現實語境中探索行之有效的中國人權保障與實現的路徑，扎實做好人權保障以提升中國人權話語權，不空洞應付式回應人權的關切。最后，人權狀況沒有最好，只有更好。各國可以就人權問題平等對話，以增進了解、相互促進，求同存異，積極宣示中國人權理念、政策和成就，不斷縮小差異，以便在國際社會中展示中國政府在人權話語中的主導影響與建設性作用。

注釋：詳見本刊網站。