中央銀行抵押品制度框架相關問題研究

摘 要：金融危機以來，發達經濟體中央銀行廣泛使用抵押品政策以支持其非常規貨幣政策的實施，合格抵押品范圍隨之不斷擴大。本文研究主要國家中央銀行抵押品政策的主要內容及其最新變化，在分析抵押品政策內涵基礎上，結合人民銀行抵押品管理現狀，對抵押品制度實施過程存在的問題進行剖析，從完善質押再貸款流程、健全內部評級體系等方面提出完善我國中央銀行抵押品制度的措施建議。

關鍵詞：中央銀行；抵押品；制度框架

中圖分類號：F822 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2016）05-0045-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.05.08

2008年金融危機以來，中央銀行在非常規貨幣政策操作過程中，比以往常規政策操作時期更頻繁地要求交易對手提供直接交易或償債的擔保資產，抵押品制度因此被更加廣泛地使用。2014年，中國人民銀行根據經濟金融形勢發展需要，試點開展常備借貸便利操作，并首次出臺《中國人民銀行再貸款與常備借貸便利抵押品管理指引》（以下簡稱《指引》）。因此，隨著貨幣政策操作中抵押品規模和種類不斷增長更新，建立健全有關中央銀行抵押品的評估、操作和管理等內容的整套框架，是發達和新興經濟體中央銀行貨幣政策操作體系的重要組成內容。

一、國外中央銀行抵押品政策實踐

2008年全球金融危機以來，美聯儲、歐洲央行等世界主要中央銀行為解決本國市場融資性功能退化問題，紛紛采取量化寬松貨幣政策，調整抵押品政策，擴大合格抵押品范圍，為此類干預方式提供了重要支撐。縱觀世界主要中央銀行抵押品實踐，抵押品資產在近年中央銀行資產負債表中的規模和所占比重穩步提高，抵押品種類也不斷豐富。抵押品整體操作流程的關鍵點主要涉及三方面內容：合格抵押品的資產目錄范圍、抵押品定價，以及風險緩釋機制。

（一）抵押品政策目標和操作框架

1.抵押品制度在保障中央銀行財務穩健性的基礎上，支持貨幣政策有效實施，并影響金融機構的資產負債管理。要求抵押品是中央銀行提供流動性時防控風險的標準做法，而無抵押品擔保的貨幣政策操作需要中央銀行對交易對手財務狀況進行持續監控，因此交易成本較高。抵押品制度使央行在貨幣政策操作時只關注抵押品質量，便于中央銀行專注貨幣政策的操作及其效果。從金融市場主體看，抵押品的范圍和標準變動直接影響金融機構的資產負債配置，進而影響資產的流動性和長期趨勢。

2.中央銀行抵押品政策應具備標準明確、規范可操作的政策框架。抵押品制度是金融機構為獲取資金融入，將自有資產質押給中央銀行過程中，中央銀行對抵押品資產實施價值評估、風險評定、抵押品確認入賬等工作的規范性準則。抵押品政策還應具備一定的靈活性和可調整性，可根據形勢發展變化不斷吸納新的、更復雜的質押資產，以更好適應金融市場創新業務發展和不同宏觀形勢背景下的調控需求。

3.抵押品政策適用于調節市場長短期流動性的貨幣政策操作領域。籠統而言，中央銀行擬向市場注入流動性時，均可運用抵押品政策。從時間長短看，交易對手短期或長期的融資活動都可以通過抵押品政策融入資金；從貨幣政策操作類型看，抵押品政策應用于公開市場操作和經常性融資便利。

（二）嚴格合格抵押品范圍

1.抵押品資產類型。狹義的抵押品范圍是本幣標價的國債和央行票據，這類抵押品幾乎沒有市場風險、信用風險和操作風險等各類風險，但這類抵押品規模有限，遠不能滿足央行政策操作需要，因此，實踐中央行抵押品范圍不斷擴大。

合格抵押品的界定有三個方面。一是可接受的貨幣種類除了本幣抵押品是否接受外幣抵押品。二是抵押品的信用級別。即抵押品的發行機構除了公共部門是否擴展到所有AAA級機構，包括私營部門。三是抵押品的市場流動性，按流動性高低分為公共部門證券、金融機構證券、非金融機構證券和非流通的貸款。

2.抵押品資產質量。金融危機后期，發達經濟體中央銀行陸續擴大合格抵押品范圍，接受低等級的抵押品，以此向金融市場注入流動性，促進私營部門發展。但抵押品范圍的擴大也增加了信用風險和市場風險，需要中央銀行完善抵押資產價值評估機制，保證風險可控。實踐中中央銀行一般通過第三方信用評估機構或央行內部信用評級機制評估資產質量，并結合貨幣政策目標和系統性風險水平，確定抵押資產風險的可容忍區間。比如歐債危機后期，歐洲市場流動性趨緊，歐央行逐步拓展合格抵押品范圍，接受個別信貸機構發行的融資工具作為合格抵押品，并將抵押品最低信用評級要求從A-降至BBB-[1]。

3.確立不同貨幣政策操作適用的合格抵押品標準。目前美聯儲、加拿大中央銀行、韓國中央銀行等對公開市場操作適用狹義合格抵押品范圍，對經常性融資便利適用廣義合格抵押品范圍。歐央行、日本銀行公開市場操作的抵押品范圍限定較寬，同時在常規貨幣政策操作框架下，對所有貸款采取相同的合格抵押品標準[2]。此外，由于公開市場操作側重于為市場提供整體流動性，而經常性融資便利側重滿足特定銀行的清算需求，因此，經常性融資便利的抵押品范圍通常大于公開市場操作。

4.抵押品目錄范圍管理現狀。通過梳理主要國家中央銀行抵押品類型，所有央行都認可和接受公共部門證券作為抵押品；中央銀行管控能力越強，可接受的抵押品范圍越廣，其中，歐央行、美聯儲和英格蘭銀行接受的抵押品資產類型最寬，涵蓋金融機構證券、擔保債券、其他資產支持證券、企業債券；韓國和印度儲備銀行抵押品政策最為謹慎，僅接受政府部門證券和非證券資產，也是僅有的不接受跨境資產作為抵押品的央行。

（三）評估抵押品價值

各國中央銀行通常采用折扣率的方式對抵押品進行定價，折扣率是抵押品折減的比率，目的不僅是降低中央銀行因交易對手違約而變賣抵押品所遭受損失的可能性，同時也考慮到抵押品在流動性緊張情況下最可能的價值。美聯儲實行的折扣率一般是為了抵補交易對手信譽、財務狀況變化以及市場風險引起的損失，其大小是基于組合的價格、利率和信用利差的波動等因素來計算。

（四）明確抵押品管理方式

按抵押品與貸款是否存在一一對應關系，分為三種抵押品管理方式：一是特定貸款抵押品政策，即抵押品與特定再貸款等具體政策工具存在一一對應關系；二是抵押品資產池政策，此時各類抵押品歸集到抵押品池，各項不同金額、不同時間的貸款統一由抵押品池的價值決定，不與特定貸款一一對應；三是混合政策，即對某些貨幣政策操作運用特定貸款抵押品政策，其他操作使用抵押品資產池政策。主要國家中央銀行的抵押品管理方式如表1所示。

（五）強化抵押品風險控制機制管理

1.抵押品面臨的主要風險。一是信用風險，即交易對手違約引起的風險。二是市場風險，即受經濟金融形勢影響，抵押品的評估價值和變現價格變化引發的風險。三是流動性風險，即抵押品本身的流動性對本國貨幣清算體系造成的風險。

2.抵押品風險的控制機制。首先，通過折扣率抵補因交易對手違約而變賣抵押品所遭受的損失。折扣率的大小綜合考慮借款人信用、貸款期限、抵押品流動性等因素。其次，采取追加保證金機制。中央銀行會設定一個觸發點水平，當抵押品的實時估值低于觸發點，中央銀行則要求交易對手追加保證金。目前，美聯儲、歐央行通過建立抵押品盯市（market-to-market）估值模型，動態監測抵押品市值。再次，限制抵押品發行人或抵押品品種的金額占比，以此減少集中度風險。

（六）配套抵押品操作措施

中央銀行考慮何種資產能夠納入合格抵押品范圍、確定抵押品價值和折扣率，以及后續對抵押品市值的動態監測，都需要能從市場上及時獲得抵押品價值有用信息為前提條件，因此，抵押品操作的配套措施主要有以下兩方面。

1.證券產品的透明度要求。由于抵押品按類別分可以分別證券類抵押品和信貸資產抵押品，由于信貸資產的信息及其價值評估可有賴于金融機構及中央銀行內部評級，而證券資產信息含量有限，需要強化證券產品的透明度管理。如歐央行、英格蘭銀行將資產支持型證券納入合格抵押品范圍時，分別要求交易主體面向市場公開此類證券的信貸利率報告和執行時間序列信息披露標準；加拿大中央銀行宣布資產支持商業票據成為合格抵押品后，資產支持商業票據必須執行信息披露等特殊安排。

2.提高證券產品的風險管理水平。抵押品風險管理的主要內容就是評估其信用風險。加拿大中央銀行將資產支持商業票據作為合格抵押品時，在剔除政府對證券給予第三方擔保的基礎上，通過多種情況分析評估其收益能力和利率水平，而不是直接接受其賬面利率，從而全面反映影響資產價格的各種不利因素。此外，加拿大中央銀行通過建立多利率制度，充分評估抵押品風險，在評估出的多種利率差異較大時，便于中央銀行權衡出恰當的利率水平，避免選擇結果過于激進或保守，目前將評估出的第二高利率視為合適的利率水平，并作為折扣率的參考。加拿大中央銀行將這一制度覆蓋到所有私人部門發行的證券作為抵押品的情況。

二、抵押品要素內涵分析

（一）中央銀行抵押品的重要性分析

首先，資產安全、保障央行財務實力是各國中央銀行操作貨幣政策工具的前提，抵押品制度不僅可以增大交易對手逆向選擇的行為成本，滿足央行風險控制和敦促對手方還款保證的目的；另一方面，中央銀行抵押品制度不僅是為了降低貨幣政策操作中的資金損失，更是為了盤活金融機構資產流動性，便于在市場資金緊張時向金融機構貸出資金。

其次，抵押品制度的健全完善與再貸款工具的創新相輔相成，由于抵押品范圍的擴充，提高了抵押品資產的流動性，減少利率傳輸過程的流動性溢價水平，進而降低實體經濟融資成本。因此，擴展抵押品范圍縮短了貨幣政策向實體經濟傳導的鏈條，有利于提高貨幣政策的效率和有效性。

（二）商業領域抵押品與中央銀行抵押品的本質區別

商品交易領域的抵押品一般指資金融入方抵押給資金融出方的資產。抵押資產不僅約束資金融入方的違約行為，還能對融出方的資金安全提供保障。與商品交易領域抵押品相比，中央銀行抵押品政策不僅保障中央銀行最后貸款人職能的履行，在宏觀金融穩定和金融安全層面，可以最小化中央銀行因交易對手違約造成的資產損失。并且，央行與所有交易對手的抵押品業務匯總起來的合力，對整體金融系統的資金流動性有重大影響。

此外，中央銀行設計抵押品制度時主要在央行資產安全性與政策實施必要性間進行權衡，對財務成本的考慮較少，特別是金融危機時期，具體表現為更強的風險承擔意愿、更寬松的抵押品標準，以及更充沛的流動性注入。

（三）影響抵押品政策的主要因素

1.貨幣政策目標。抵押品政策的設計需要考慮貨幣政策操作目標，如隔夜利率價格或貨幣供應總量等，此外還要考慮一定期間內金融機構的存款準備金規模和中央銀行公開市場操作的頻率。

2.中央銀行資產負債表的規模和結構。一是抵押品價值會隨中央銀行資產負債規模的擴張而水漲船高；二是在央行資產結構中，公開市場操作和經常性融資便利操作對應的資產占比越大，抵押品價值將越高[3]。

3.本國金融市場規模及發展狀況。一是高質量流動資產的可獲性。具有大規模且交投活躍的國債的國家（地區），此類債券作為合格抵押品主要品種的可能性越高。反之，在國債相對稀缺或債券交易不發達地區，中央銀行可能需要接受更寬范圍的抵押品資產。二是國家支付體系發達程度。國家的支付結算系統越發達，中央銀行接受不同抵押品的交易成本越低，擴大抵押品范圍更容易。三是資產證券化程度。一國資產證券化水平越發達，債券市場越繁榮，企業融資就不僅僅局限于銀行貸款和自有利潤留存，進而中央銀行為保證企業融資便利而擴大抵押品范圍的需求將減少。

4.折扣率與逆周期調控的矛盾。中央銀行采用折扣率對抵押品資產在價值確認時進行一定程度的折減，是控制抵押品市場風險的重要手段。但2008年國際金融危機的教訓之一即是折扣率確認價值折減的做法與危機期間資產價格下跌的市場形勢相吻合，產生順周期調控問題，不僅無法介入市場進行風險干預，同時影響市場穩定的自我調節功能。意識到這一問題后，中央銀行開始運用抵押品政策進行宏觀審慎逆周期調節，即經濟上行期提高抵押品標準，經濟周期下行時放寬抵押品政策要求，以此熨平經濟周期的波動。

三、人民銀行抵押品政策及實踐中存在問題

2015年2月4日，中國人民銀行出臺《中國人民銀行再貸款與常備借貸便利抵押品管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》），是我國中央銀行建立和實施抵押品制度的重要里程碑，標志著抵押品制度框架在我國已初具雛形。

（一）人民銀行抵押品制度建設總體情況

1.明確了抵押品范圍及其資格標準。人民銀行接受的再貸款（含常備借貸便利）合格抵押品牌品范圍包括證券資產、信貸資產及其他合格抵押資產。同時明確了合格證券資產抵押品的類別及主體信用評級標準；對信貸資產抵押品除要求為正常類貸款外，還規定了貸款類別、期限、債務人和擔保人等。

2.建立了抵押品評估和預備案制度。人民銀行抵押品的評估價值由抵押品面值乘以抵押率（抵押率=基礎抵押率—附加折扣）確定，未涉及交易對手的信用評價。《指引》按抵押品的類別、剩余期限等因素確定了證券資產（70～100%）和信貸資產（50～70%）的基礎抵押率，并建立根據貨幣政策操作需要和金融風險評估調整的基礎抵押率調整機制。同時，授權分支機構可以根據金融機構的資信等因素給予0～10%的附加折扣范圍。

為提高再貸款的申請、審核和發放環節的效率，《指引》提出了預先備案制度，即金融機構遞交抵押品預先備案申請，人民銀行審查抵押品合格性并評估其價值后，雙方簽訂抵押品預先備案協議，人民銀行根據預先備案抵押品的評估價值確定授信額度，最后在授信額度內確定再貸款發放額度，滿足金融機構的流動性需求。

3.嵌入式的抵押品風險防控機制。由于《指引》是人民銀行首次制定再貸款抵押品風險管理制度，抵押品資格標準及抵押品使用范圍等可控措施均較國外央行謹慎、嚴格。從抵押品資格認定，到抵押率確定再到抵押品持有期間等各環節均體現審慎的風險管控機制。

一是嚴格抵押品主體信用評級，限制信貸資產類別。《指引》從主體信用評級和債券信用評級兩方面規定人民銀行合格證券資產抵押品的資格標準。對信貸資產抵押品，規定必須為貸款五級分類中的正常類貸款，并對貸款期限、貸款形態、發放程序作出相關要求，且貸款債務人不得在人民銀行內部風險評估系統有不良記錄，信貸資產抵押品為除股權質押之外的抵押貸款、質押貸款及保證貸款。

二是強化抵押品的可控性。由于預先備案制度要求證券資產抵押品由中央國債登記結算有限公司托管，信貸資產由金融機構自身托管，預先備案的抵押品由托管機制凍結管理，可以保證人民銀行有效控制抵押品，降低信用風險。此外，折扣率的確定也有效控制抵押品面臨的流動性風險。

三是建立抵押品價值調整機制。針對抵押品抵押后的價值與其市場價值之間有動態差異，存在減值風險，《指引》設置了觸發點水平（設置值為0.5%），當抵押品評估價值低于或高于再貸款本息余額達到觸發點水平時，啟動追加或釋放抵押品機制，要求交易對手追加或向交易對手釋放抵押品。

（二）抵押品制度實施過程存在的問題

再貸款由信用方式發放向質押方式發放轉變，以及配套抵押品管理制度的建立，不僅符合國際慣例，還能更好地發揮貨幣政策窗口指導作用，引導金融機構的資產負債配置與管理，發揮支農支小再貸款的調節作用。從實際操作實踐看，我國在抵押品內部評級機制、抵押品會計核算及整體框架完整性等方面還存在薄弱環節，具體情況如下。

1. 在單筆質押品金額足夠大的情況下，可能會使用同一質押品發放多筆再貸款。一是因前次發放再貸款質押品充足，再次發放無需提供新的質押品，致使表內再貸款增加，但表外質押品科目不變；二是前次發放為信貸政策支持再貸款，質押品計入對應科目，再次發放為常備借貸便利，因前次質押品充足，無需提供新的質押品，造成表內常備借貸便利對應表外信貸政策支持質押品；三是多筆再貸款中一筆到期歸還后，對應的質押品表外科目因不存在一一對應關系而無法銷記。抵押品與貸款非一一對應的關系，會使實際操作中因某筆貸款違約需要變現抵押品時，造成其他貸款抵押品不足或無抵押品的情況。

2.央行內部評級系統對部分信貸資產抵押品的評級結果與金融機構的內部評級結果有較大差距。從信貸資產抵押試點情況看，部分試點企業在商業銀行的排名與央行內部評級系統排名相差較多，如A公司在B銀行排名第101而央行內部評級系統初評排名第8，C公司B銀行排名第10而系統初評排名第101。究其原因：一是是評級系統中的定量指標主要采用資產負債率、利息保障倍數等相對值指標，未采用企業資產規模等絕對值指標；二是評級系統未對企業性質（如國有企業、民營企業等）進行區分，不同性質企業的經營理念不盡相同（部分國有企業，尤其是平臺類企業并不以利潤最大化為經營目標），財務特征也有差異。

3.現階段實施央行內部評級的難度較大。由于存在管轄權限和系統查詢權限限制，人民銀行試點機構從工商、稅務、司法、海關、審計等政府部門獲取異地企業或者本地企業在異地的負面信息難度較大，目前僅能依靠企業信用報告中的少量記錄獲取負面信息。

4.質押信貸資產變動的會計核算難以滿足及時性原則。《信貸資產質押合同》中規定，若質押的信貸資產提前收回，甲方（出質人，即銀行機構）應于收回當日告知乙方（質權人，即人民銀行）。實際操作中，前述要求難以落實，主要原因是收貸操作是銀行的一線網點負責，由一線網點完成操作并向銀行機構總部匯報還貸情況、銀行機構總部繕制書面材料并完成內部審批加蓋印章，最后派專人向人民銀行報送書面材料等。整個操作過程環節多、流程長，影響會計核算的時效性。

四、人民銀行抵押品制度框架的完善

（一）完善信貸部門質押再貸款辦理流程，實現再貸款與質押品的相互對應

主要是改進中央銀行會計核算數據集中系統（ACS）相關功能，增加再貸款與質押品對應關系的管理模塊；進一步完善會計核算規定，充分考慮質押品管理過程中的特殊情況，提高會計核算的準確性與靈活性；加強會計核算部門與信貸部門的信息溝通，探索建立貸款管理系統與核算系統的數據交互功能。

（二）加強人民銀行內部評級體系建設

一是健全對交易對手的內部評價機制，完善現有金融機構風險評估方法，重點強化資產質量、資本充足率、盈利質量、流動性風險管理方面的評價。二是《人民銀行內部評級辦法》，引入資產規模、銷售收入等絕對值指標和涉及企業性質的指標，并針對不同規模、不同性質的企業設定不同的評分標準和考核指標。三是設立全國統一的央行內部企業負面信息查詢系統或查詢機制。在總行層面協調征信、反洗錢、外匯管理、支付結算等部門，提供全國性的企業負面信息查詢方式，并對企業負面信息的定義、類型、程度及處置措施制定統一的標準。

（三）健全質押資產價值變動的監測與信息溝通機制

建立連接金融機構和人民銀行貨幣信貸、會計、營業部門的信貸資產質押信息平臺，定期更新信貸資產質押信息，確保信貸資產會計核算的及時性、準確性和可操作性。

（四）審慎擴大抵押品范圍，提高抵押品制度的透明度

隨著人民銀行再貸款功能逐步強化以及資產負債管理要求不斷提升，抵押品范圍逐漸擴容將是趨勢。建議按照抵押資產信用評級由高至低、發行期限由短至長的標準，將抵押品范圍擴大到各類金融債券、企業債券及其他品種，并與貨幣政策工具的創新發展相輔相成。同時，通過定期更新抵押品制度及抵押品名單，促進抵押品機制透明化，以此引導市場主體的預期，更有效地實現中央銀行貨幣政策目標。

（特約編輯：潘文娣）

參考文獻：

[1]中國人民銀行廣州分行會計財務課題組.信貸資產作為抵押品在歐元體系的運用[J].金融會計，2014（8）.

[2]胡彥宇，張帆.央行貨幣政策操作中合格抵押品制度框架介紹與啟示[J].金融發展評論，2013（5）.

[3]胡東.中央銀行抵押品政策：主要內容、影響因素及政策建議[J].南方金融，2014（11）.