“新常態”下海南省PPP模式的發展研究

摘 要： PPP模式（Public Private Partnership，即政府與社會資本合作）作為新形勢下解決公共產品融資難的一種重要途徑，成為緩解政府債務壓力和拉動投資的重要出路。本文結合海南實際，探討利用PPP模式完善海南公共產品融資模式的轉型，提升基礎設施、新型城鎮化、環衛工程一體化等的建設質量和效率的基本策略。

關鍵詞：PPP模式；政府投資；社會資本；海南省

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2016）03-0041-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.03.08

一、發展狀況

在經濟“新常態”下，各地紛紛出臺相關政策以保持經濟穩增長，PPP模式被視為關鍵手段。海南省經濟與廣東、深圳等經濟發達地區相比還有很大的差距，部分農村基礎設施建設、醫療衛生等公共服務的供給等相對落后。無論是為了建設國際旅游島還是投資體制的改革要求，海南省都需要大力推進PPP模式的發展。隨著PPP模式在全國的快速發展，海南省在推廣PPP模式的應用方面也取得了一定的成績。

（一）政府部門的大力支持

1.政策方面。2015年以來，海南省出臺了一系列有關PPP的政策，如《海南省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（瓊財債〔2015〕196號）、《政府和社會資本合作模式操作指南》等。同時，海南省財政部門在推廣PPP模式方面做了大量工作，如對PPP模式進行宣傳、組織各種形式的培訓、擬成立PPP項目中心、建立PPP項目庫、實行項目示范等，并取得了一定的成效。

2.硬件方面。為了保證PPP模式的順利推廣，海南省于2015年2月設立海南首家PPP項目中心——瓊中PPP中心，該中心的主要職責是：全面負責政策研究、咨詢培訓、信息統計、組織協調、區域交流等事宜，做好與PPP相關的政策研究、案例研究等。緊接著，海口市也成立了PPP項目中心，主要負責PPP項目管理、分析評價、項目評審等任務。2015年11月底，海南省擬成立省級PPP中心，并設立省級PPP項目基金，希望能夠吸引更多的社會資本進入公共服務領域。

3.實施方面。據了解，2015年，海南省政府部門把大力推廣PPP模式的運用列為全省重點改革事項。財政部于2015年9月29日公布了206個第二批政府和社會資本合作示范項目，總投資額為6589億元。其中海南省有“環衛一體化”、“南渡江引水工程”等9個項目列入全國示范，總投資額56.68億元，涉及到水務、醫療、市政建設等多個領域。這是海南省首次入選國家PPP示范項目，對推動PPP項目在海南的順利實施具有重要意義。

（二）PPP項目不斷推進

海南省積極出臺各種相關政策，降低了交通道路、污水處理、醫院學校等基礎設施領域準入門檻，使海南省社會資本的投資環境更加寬松、投資領域更加廣闊。同時，給予社會資本合理的收益，從而激發了社會資本的投資活力。海南省擬入選的第一批PPP項目庫中包含了48個PPP項目，總投資額為677.42億元，主要涉及基礎設施建設、污水垃圾處理、河道治理等領域。其中，海口市“環衛一體化”項目總投資為2.04億元，該項目是海南省第一個簽約落地的全國示范項目；海口市“南渡江引水工程”總投資額36.2億元，該項目的順利實施，對海南省在推廣PPP模式的應用方面樹立了良好的示范作用。

二、存在的問題

（一）PPP模式的政策機制仍不完善

2015年以來，海南省相繼出臺了一些關于PPP模式的法律政策，但法律體系及制度框架仍不完善。如海南省財政廳出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，對項目識別、準備、采購、執行、移交各環節的操作流程進行了規范，但在PPP項目具體實施過程中仍存在部分問題尚未明確，如PPP項目收益來源的規定上，對于PPP項目中涉及土地出讓金是否作為PPP項目的收入來源沒有明確的規定，那么政府方和社會資本方在進行談判過程中可能會存在歧義，從而增加談判的成本，甚至導致談判的失敗。

另外，對于項目的審批日期沒有規定期限，導致項目審批延誤。社會資本方將PPP項目的審批申請文件遞交給政府部門，主管部門由于復雜的審批程序和較低的辦事效率，導致審批時間花費過長，進而增加項目的成本。這種風險可能會導致社會資本方不得不更改可行性研究報告，甚至是對項目做出重大調整，從而增加整個項目的時間成本和資金成本等[1]。同時，全省目前除海口、瓊中以外，其余市縣尚未明確PPP組織領導機構或成立PPP中心，難以有效推動工作，這可能使政府對PPP項目的發起、識別、準備缺少研究，導致PPP項目難以生成[2]。

（二）PPP項目的風險分擔和收益機制不合理

PPP參與方之間合理的分擔項目風險是確保PPP項目順利實施的關鍵性因素。由于PPP 項目參與者眾多，有關各方的目標和出發點各不相同，風險承受的意愿和能力也存在差異，在項目前期私人投資者和公共部門之間常常需要就項目風險如何分配進行談判[3]。各方都希望通過最小的成本，承擔最小的風險同時獲得最大的效益，這就可能會導致風險分擔與收益不對稱。如有的項目政府承擔過多的風險，導致社會資本在PPP項目中承擔較低的風險，并獲得相對較高的回報；有的項目社會資本承擔過多的風險，卻由于政府部門的強勢等獲得較低的投資回報，最終導致社會資本方可能通過降低項目質量、過度壓縮成本等來彌補其承擔的高風險。因此，一般情況下，只要項目參與方承擔的風險與其獲得的回報不對稱，都會影響政府與社會資本的長期合作。

（三）PPP項目的規模較小且融資困難

部分PPP項目由于規模較小，對社會資本方的吸引力較弱。海南省經濟總量小，公共服務規模也相對較小，尤其是在市縣一級，受制于市場小、人口少、經營收入少等因素，導致PPP項目對成熟的社會資本沒有吸引價值。如位于海南省樂東縣的千家鎮自來水供水工程項目，該項目總投資額為0.86億元；以及位于澄邁縣的金江鎮供水管網改擴建工程，該項目投資總額為0.69億元等。這些項目的投資規模較小，而且位置較為偏僻，很難吸引那些資金為規模大、投資經驗豐富的大企業進行投資。

投融資困難是制約PPP項目落地實施的重要因素。2015年海南省擬選入PPP項目庫有48項，總投資67742億元，但是在PPP模式的法律法規和政府履約能力尚不健全的情況下，PPP模式又存在資金投入量大、回收周期長、投資收益不確定性等特點，同時考慮到政府的履約能力，這使得金融機構很難接受如此長時間的融資，最終導致項目融資難的問題。

（四）PPP項目在實施過程中存在信息不對稱的問題

由于PPP項目的建設周期較長、投資規模較大、復雜性較高等特點，項目公司必須聘請專業的財務、管理、法律等咨詢機構對項目進行規劃，制定項目的實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值報告等，并通過專家評審，確定項目是否具有可行性。但咨詢公司在編寫政府的財政承受能力的過程中獲取部分財政數據會有一定的困難，導致信息不對稱的問題，因此，咨詢公司對于部分內容只能憑借其經驗或者參考其他類似項目的數據進行分析論證，同時在編制財務模型的過程中，許多的數據都只是對未來的預測，如運營成本、收入等，只具有一定的參考價值，并不足以作為PPP項目未來收益的支撐[4]。

（五）PPP項目的參與方之間欠缺誠信

政府和社會資本的長期合作是建立在雙方依法履約的基礎上。調研發現，有些地方政府存在以財政困難、法律變更等為由，不履行合同規定的義務甚至違反合同的情況。也有些地方政府由于經驗不足及缺乏專業的人才導致沒有及時發現合同中不合理的條款，事后發現自身無法承受而被迫違約。依據合同規定，對地方政府的違約行為可向司法部門提起訴訟，但大多數企業考慮到未來的公司發展需要而放棄走法律程序。有的企業以超低的價格參與PPP項目的公開招標，中標后以各種理由如退出等相威脅要求提高價格，由于PPP項目大都涉及到公共服務領域，地方政府無法承擔項目中斷的后果，往往在博弈中處于被動地位。總之，不管是政府方還是社會資本方，任何一方存在信用問題都會影響雙方長期合作的信心[5]。

三、政策建議

（一）完善PPP模式的相關政策法規

借鑒國內外PPP模式相關政策法規，結合海南省實際情況，制定并完善相關政策法規，明確PPP 的應用范圍、政府審批權限、PPP項目參與方的權利和義務、風險分擔框架、退出機制、糾紛處理機制等，建立較為完善的PPP 法律框架，同時努力構建一套完整的PPP 政策體系，覆蓋PPP項目所涉及到的規劃、投資、融資、建設、運營、監管、維護等各個環節，加強部門間的相互配合與協調。另外，要使各級政府盡快成立專門的PPP項目管理中心，并大力引進PPP專業人才，對PPP項目進行科學規劃和專業操作，保證PPP項目的順利實施。

（二）優化PPP項目的風險分擔和利益共享的合作機制

政府部門和社會資本由于角色不同而具有不同的風險偏好和目標，因此，在簽訂合同時要充分考慮各方的優勢及風險偏好，對項目風險進行合理的分配，同時，要權衡各參與方的利益，力求各方在PPP項目的實施過程中達到合作共贏的目的。如在風險分配方面，要全面考慮可能發生的風險，并堅持風險分配的原則；在利益分配方面，要堅持風險與收益成正比的原則，制定一個合理的收益區間，以激發社會資本投資的積極性，同時要根據市場形勢的變化，對收益區間進行調節。社會資本參與公共投資并不是為了公益目的，資本逐利的特性并沒有改變，因此，建立PPP 項目長期穩定與合理的回報機制十分重要[6]。一般情況下，企業進行投資的內部收益率應保證在8%左右，但政府在與社會資本方進行談判時往往想把回報率控制在6%左右，這就會降低社會資本方投資的積極性。因此，政府方應針對不同的PPP項目給予社會資本方一個相對合理的回報率，以保證PPP項目的高效率和高質量。

（三）拓寬PPP項目的融資渠道

由于PPP項目一般都具有投資規模大、建設期限長的特點，這就使銀行等金融機構對風險管理有更高的要求，因此，可以對同一個PPP項目分階段進行融資。如在PPP項目的高風險階段，應保證金融機構擁有某種形式的擔保，并給予與高風險對應的高回報率。同時，政府可以成立PPP項目的擔保基金，不僅可以降低銀行等金融機構貸款給社會資本的顧慮，也可以增加社保基金、保險基金等投資的信心。

（四）完善PPP項目的信息披露機制

為了解決PPP項目信息不透明和不對稱對的問題，政府應該在制度上明確PPP項目的信息披露規定。同時，可以將PPP項目的履約情況納入現行地方政府的行政考核中，以降低PPP項目在實施過程中的各種風險。另外，可將PPP 模式與互聯網金融相結合，資金供求雙方可以通過網絡平臺完成信息甄別、匹配、定價和交易，一方面借助互聯網公開透明、面向公眾、快捷便利的優勢在公共政策上發揮社會化功能，不斷激發企業活力和創新力，另一方面可以借助互聯網金融有效吸引社會資本，達到整合民眾的閑散投資、降低交易成本、減少信息不對稱、降低投資門檻、減輕政府債務負擔等目的[7]。

四、總結

PPP模式不僅是一種融資手段，同時也是一種全新的管理理念，它是將政府在戰略制定方面的優勢與社會資本在管理效率、技術創新方面的優勢結合起來，在政府和社會資本之間建立一種平等、契約、誠信、共贏的合作機制。總的來說，海南省要實現PPP項目的可持續發展，不僅需要政府在政策上的大力支持，還要讓企業適當盈利，保證其積極參與，同時PPP項目的參與方都要以誠信為基礎，在公平合理的合同體制下，保證PPP項目的高效運行，最終達到各方的合作共贏。

（特約編輯：苗啟虎）

參考文獻：

[1]楊翠云.中國PPP項目中的主要風險及應對措施[J]. 江蘇商論，2013（24）：71-71.

[2]中國人民銀行內江市中心支行課題組.PPP模式介紹及主要問題分析[J].西南金融，2015（11）.

[3]程連于.PPP項目融資模式的風險分擔優化模型[J].價

值工程，2009（4）：142-145.

[4]王力，程鴻.中國PPP模式現狀及問題研究[J].現代工業經濟和信息化，2015（13）：5-7.

[5]孫學工，劉國艷，杜飛輪等.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策[J].宏觀經濟管理，2015（2）：28-30.

[6]劉立峰.PPP的作用、問題及風險防范[J].宏觀經濟管理，2015（5）：60-62.

[7]范文波.互聯網金融與PPP結合融資模式研究[J].金融經濟：理論版，2015（22）.