強化地方人大對立法權的主導與監督

【摘要】：立法法賦予所有設區的市以地方立法權。這一變化將會對憲法的監督和實施提出更高的挑戰。由設區的市進行立法是地方自主權的表現，也是實現地方政權機構和居民的意志、利益的基本方式。地方立法權擴張強化了地方政權機構的責任，也促使它們轉變職能以及履行職能的方式。

【關鍵詞】：立法法;地方立法權;人大主導;監督

一、人大主導，防范地方立法的部門利益化和地方保護主義

由于“強行政、弱人大”的現實，在我國地方立法實踐中，行政部門幾乎壟斷起草、主導話語，人大立法常常淪為為政府行為合法性進行背書。而且通常越是基層的地方，其地方黨政官員越是一言九鼎，其對地方的控制越是緊密，這樣的地方立法也就容易成為長官意志、部門利益的產物，背離立法應有的民主性、科學性要求。在地方治理民主化、民主決策尚未有效實現，地方立法過程中民主協商尚不充分，地方人大權威性付之闕如的情況下，立法法修訂草案對設區的市地方立法的擴權對于推進地方治理的現代化、法治化的現實意義有多大？如果僅僅將原先市縣以紅頭文件進行的社會管控轉換成以地方性法規形式進行，這恐怕絕非城市法治進步的標志。

（一）強化設區市人大對立法的主導

健全設區市人大和社會公眾的溝通機制，開展有效的立法協商，暢通民眾有序參與立法的途徑。可以考慮明確規定設區的市的地方性法規必須由其人大而非常委會通過，這既能控制設區市人大立法數量，本著“少而精”的原則，更注重地方特色凝練和質量提升，抑制政績式立法和立法的部門化。人大代表數量大、代表面廣，在強化人大代表和選民聯系的基礎上，讓更多的利益相關者參與到制度安排中進行充分的利益博弈。同時輔以立法信息全程公開和立法議案意見收集處理制度、回復說明理由制度等。引入更多的公眾參與，最終得出一個多數人的意見。這樣的立法機制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、聽不到其他方面聲音、反映不出其他主體利益訴求的傾向。

（二）激活并正確行使立法機關的權力。

這既是地方立法發揮功效的前提，也是地方立法的民主效果。事實上，當地方自治事務主要通過立法來完成時，地方人大及其常委會的權力和地位會因此而強化。在當下結構中，地方人大及其常委會的主要工作職責往往限于監督，對地方決策和治理活動的參與極為不足。這種困境會隨著立法活動的展開而有所變化，這種變化既表現為它掌握了一部分實質權力，也表現為它能夠參與黨政機關的決策過程。

立法主要通過地方人大常委會來完成。為強化其立法能力，地方人大及其常委會有必要在組成和工作方式上進行改革。首先，增設相關的專業性委員和法制工作委員會，使立法具有常規性。其次，增補有關法律領域的專家擔任常委會委員，并聘請具有法律專業知識和能力的人擔任法律顧問、立法顧問，并參與立法事務。這樣一來，地方人大常委會在立法問題上的專業性、科學性都得到強化，具備了主導立法的能力。此外，嚴格控制所謂的“委托立法”和“立法外包”。將立法委托給專家或中立第三方，難以確保那些承擔立法工作的主體不是利益關系人以及他們不會被俘獲，避免第三方起草法律草案制度流于形式。

二、加強審查，落實對設區的市地方立法的有效監督

在依法賦予設區的市以地方立法權，推進設區城市治理的民主化、法治化的同時，也必須警惕設區的市立法中可能存在的諸如超越立法權限，與上位法抵觸、重復，部門利益或長官意志的法規化等問題。雖然有學者較為樂觀地指出： 只要地方立法堅持“不抵觸、有特色、可操作”三原則，無論立法主體數量如何增加，都可以在最大程度上防止弊端和問題。但從較大市立法實踐看，存在的問題還是很多的。

（一）加強對設區的市立法的審查，落實監督制約制度

第一，可以考慮適當延長省級人大常委會對設區市立法的審批時間，如延長至 8個月;第二，限制設區市每年的立法數量，設區市立法應“少而精、有特色”，每年立法數量可以限制在1～2件。對于違法的設區市地方性法規要建立具體規范可操作的撤銷制度。我國立法監督中所謂的備案和撤銷目前常常由于缺乏更為細化的程序規程而流于形式，處于“休眠”狀態，基本上是沒有任何實質意義的軟約束。如學者所言，盡管我國憲法和憲法性法律規定全國人大常委會有權撤銷同憲法或法律相抵觸的行政法規及同憲法、法律、行政法規相抵觸的地方性法規，國務院有權改變或撤銷不適當的部門規章和地方政府規章，但迄今為止，這些機構沒有一個行使過撤銷權，沒有一件地方性法規因“抵觸”而被“撤銷”的案例。

（二）配置司法審查和備案審查制度

地方立法可能侵害公民、法人和其他組織的合法權益，不同立法之間可能存在沖突（例如下位法違反上位法、不同地方之間就相關事務的立法存在矛盾等）。對此，要從制度上確保地方立法的施行有助于法制統一，從而實現法治價值。這不同于前面針對地方立法自身制度的論述，而是從配套性制度的角度提出的建議。它要求完善兩大制度，其一是相對完備的司法審查制度，其二是切實有效的備案審查制度。

就目前的行政訴訟制度來說，由設區的市制定的地方性法規、地方政府規章，其效力是不能被法院質疑的。這既是指它們的合法性不能成為行政訴訟的對象，也指法院不能對其作附帶性審查，亦不得質疑其效力。若時機成熟，也要考慮將地方性法規和地方政府規章納入司法審查的范疇。備案審查制度是由《立法法》發展出來的一套保證法制統一、法律規范之間不發生沖突的審査制度。它不同于司法審査的消極性審查，而是在立法體系內部設立的積極審查，它既來源于帶有監督性質的“同意權”，也是從維護法律效力體系的角度而展開的審查，因而被認為具有高度的憲法價值。嚴格來說，所有的立法都要履行備案程序。《立法法》確立的制度是，設置專門機構在備案過程中進行審査，以確保送呈備案的立法不存在違反上位法的問題，甚至可以進一步認為這些立法不存在合法性或合憲性爭議。

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