小型水利工程改造提升探析

【摘要】2013年，安徽省政府出臺了《關于深化改革推進小型水利工程改造提升的指導意見》（皖政〔2013〕66號），提出在全省實施“5588”行動計劃，即：用5年的時間，采取5項改革措施，改造提升“8小水利工程”，到2017年全省有效灌溉面積達到80%以上。截至目前，已經實施三年有余，根據小型水利工程改造提升統計及調查摸底，筆者對我省小型水利工程改造提升建設的主要做法和經驗及存在的問題進行了初步探討，并提出一定的對策建議。

【關鍵詞】小型水利工程；提升改造；問題；對策

1、小型水利工程改造提升基本情況

小型水利工程是保障糧食安全的重要基礎，是發展現代農業的重要支撐。2013年7月～8月份，安徽省出現了持續高溫干旱天氣，最大受旱面積1700多萬畝。在省委、省政府堅強領導下，各地組織發動廣大干部群眾投入抗旱，依托小型水利設施，采取蓄、引、提、調等綜合措施，有效保障了農作物用水需求，減輕了災害損失。

近年來，在2011年中央和省委1號文件指引下，安徽省農田水利建設取得了顯著成績，但由于歷史欠賬多、薄弱環節多、積累問題多，農田水利“最后一公里”問題遠未得到全面解決。對此，省領導做出重要指示，要求認真研究、制定政策，加快推進小型水利工程改造提升。為此，省政府出臺了《關于深化改革推進小型水利工程改造提升的指導意見》（皖政〔2013〕66號，以下簡稱《指導意見》），提出在全省實施“5588”行動計劃，即：用5年的時間，采取5項改革措施，改造提升“8小水利工程”，到2017年全省有效灌溉面積達到80%以上。

根據《指導意見》，為加快推進全省小型水利工程改造提升，特編制《安徽省小型水利工程改造提升規劃（2013-2017年）》（以下簡稱《規劃》）。五年規劃任務為：全省除險加固小型水庫2000座、更新改造單站裝機300千瓦以下小型泵站51.33萬千瓦、加固新建小型水閘4457座、改造灌溉面積1～5萬畝的中小灌區380處611萬畝、清淤擴挖塘壩46.55萬口、清淤整治農村河溝3.7萬條、修復和新建機電井12.18萬眼、改造灌區末級渠系2300萬畝，建立和完善小型水利工程管理新機制。規劃總投資428.18億元。

據調查統計，三年來，全省累計完成小型水利工程改造任務為：除險加固小型水庫1198座，更新改造小型泵站35萬千瓦，加固新建小型水閘3440座，改造灌溉面積1-5萬畝的中小灌區256個，擴挖塘壩25.7萬口，整治農村河溝2.2萬條，修復新建機井11.1萬眼，改造灌區末級渠系1054萬畝。全省實現新增蓄水能力約9億m3，新增和改善灌溉面積2294萬畝，改善除澇面積約1440萬畝。三年完成投資280.2億元，完成《規劃》總投資的65.4%。其中中央資金48.1億元，省、市、縣三級財政資金136.4億元，群眾及社會資金95.7億元。

截至2015年年底，全省有效灌溉面積達6500萬畝以上，占耕地面積約73%；節水灌溉面積1300萬畝以上，占有效灌溉面積約20%；排澇達標面積約3480萬畝，占易澇面積約95%。小型水利工程改造提升實施效益顯著。

2、小型水利工程改造提升主要做法與經驗

一是強化動員部署。安徽省政府將這項改革作為深化農村改革的重要內容，高位推動，持續推進。省政府66號文件出臺后，省政府及時召開全省農田水利基本建設電視電話會議進行動員部署。2013、2014年秋冬，連續兩年召開全省小型水利工程改造提升現場會，持續將這項改革向縱深推進。2014年，省委、省政府決定將小型水利工程改造提升列為全省民生工程，統一推進實施。2015年4月至5月，省政府分別在廣德縣、阜南縣召開皖南片區、皖北和江淮片區小型水利工程改造提升工作座談會，總結改革經驗，分析研判形勢，進一步部署改革任務。各市、縣（區）高度重視小型水利工程改造提升，分別召開工作推進會，謀劃、部署小型水利工程改造提升工作，各縣區成立了相應的實施機構，明確了責任分工，落實專人負責，加強對小型水利工程改造提升工作的組織領導和協調推進。

二是制定配套措施。省政府66號文件出臺后，省政府辦公廳制定了《安徽省小型水利工程投資、建設和管護改革實施辦法》，圍繞創新投資、建設、管護機制，在整合項目、財政補助、自主建設、管護運行等方面，對具體操作措施和程序作出規定。省水利廳、省財政廳制定《安徽省小型水利工程管理體制改革實施方案》，圍繞確定工程權屬、明確管護主體、創新管理模式、落實管護經費等內容，制定改革步驟，并試行“兩證一書”制度（所有權證、使用權證、管護責任書），加快推進管理機制改革。省財政廳、省水利廳制定《安徽省小型水利工程改造提升獎補辦法》，明確獎補原則、獎補標準、資金管理等具體辦法。省發改委、省財政廳、省國土廳、省扶貧辦、省水利廳等部門分別印發各自支農涉水項目支持小型水利工程改造提升的實施辦法。省農田水利基本建設指揮部修訂《安徽省農田水利基本建設“江淮杯”競賽辦法》，將小型水利工程建設管理體制機制改革創新工作列為評比的重要內容，促進各地爭先進位，狠抓政策落實。

三是堅持典型引路。發掘和提煉改革中各地涌現出的好做法，以基層創造的一批可學、可看、可復制的典型經驗，不斷將全省改革向縱深推進。近幾年，省水利廳分別在定遠、懷遠、望江、廣德、阜南縣等地召開了小型水利工程改造提升現場會、座談會，通過實地觀摩和學習交流，有效發揮了典型引路的作用。

四是開展宣傳培訓。層層開展政策解讀和宣傳培訓，省級培訓到縣，縣級培訓到鄉鎮、村組，重點從政策把握和具體操作層面對參訓人員開展培訓。2013年底，省級舉辦兩期貫徹66號文件專題培訓班，對各縣（市、區）政府分管領導和水利、國土、農發部門的負責同志進行政策解讀培訓，隨后又對市、縣水利（水務）局分管局長、農水科長進行培訓；省財政廳在逐年加大資金投入的同時，也專門對市、縣財政部門負責同志進行了培訓。

五是部門協同發力。省直有關部門各負其責，齊心協力，以省農田水利基本建設指揮部為統領，共同推動小型水利工程建設管理機制改革和改造提升行動。省水利廳制定《規劃》分年度實施計劃，明確各市縣改造提升工程建設任務，全面有序推進工程建設和建管機制改革；省發改委、省財政廳、省農委、省國土廳、省農發局、省扶貧辦、江淮分水嶺辦公室等部門和單位按照省農建指揮部的統籌協調，每年年初就明確各支農涉水項目支持小型水利工程的任務和投資；省農委、省扶貧辦、省農發局等部門也在支持自主建設、加大水利投入方面作出了明確規定。

3、小型水利工程改造提升存在的主要問題及對策建議

一是投資構成與規劃有差距。按照《規劃》，“八小水利工程”投資年均約80億元。其中專項資金承擔總投資1/2，其余1/2由農業綜合開發、土地整治、新增千億斤糧食生產能力、“一事一議”財政獎補和扶貧開發、現代農業發展、江淮分水嶺綜合治理等支農涉水項目資金承擔。三年來，實際完成投資280.2億元，其中整合項目資金投入105.5億元，占總投資約1/3，與規劃設計占比1/2有一定差距。分析原因可能是一些地方支農涉水項目資金有限，或部分縣區農田水利規劃委員會流于形式，沒能真正起到統籌規劃、整合資金的作用。建議下一步實施時，多方面進行資金籌措，并適當降低項目資金比例，增加專項資金比例。

二是部分小型工程投資標準偏低。據統計，河溝完成投資比例超過100%，而工程任務完成比例約為60%，主要原因為：《規劃》中河溝投資估算僅考慮土方工程，未考慮橋涵閘配套建筑物，且單價平均取值偏低所致；末級渠系改造投資完成比例（86%）遠高于完成面積比例（46%），分析主要原因為《規劃》中末級渠系改造投資估算標準過低（300元/畝），

對已實施的末級渠系改造面積進行投資核算，得出投資標準為566元/畝。因此，在下一步實施時，應增加河溝和末級渠系改造投資補助標準或加大投資力度，確保完成規劃任務。

三是建設范圍函待調整完善。據調查，多數地區反應河溝清淤由于沒有考慮橋涵配套專項資金，而其他涉水項目僅是對自己項目區進行橋涵配套，群眾配套又難以到位，因此，僅靠縣級財政補助完成這些工程難度較大。此外，部分地區反應泵站僅考慮300kw以下，300～1000kw的小型泵站未列入，而這類小型泵站多地處沿江圩區、沿淮洼地或江淮分水嶺地區及山丘區，經多年運行機泵設備已接近或超過使用年限，由于投入不足，老化失修嚴重，高、低壓電氣設備保護失靈，嚴重影響泵站的安全運行和區域灌排效益的發揮。建議下一步實施時，對建設范圍進行適當調整，給予政策支持及資金補助。

四是水毀問題加大改造任務。由于極端洪澇災害影響，小型水利工程會受到不同程度的損毀，原先完好的工程部分又會成為病險工程，需要再次修復改造。以今年的洪澇災害為例，6月18日以來的強降雨，已造成長江流域合肥、安慶、宣城、黃山、蕪湖、池州、銅陵、馬鞍山、滁州、六安、淮南市11市73縣（市、區）不同程度受災。河道堤防累計出現險情1801處，潰破千畝以上圩口128個、淹沒耕地47.33萬畝，其中萬畝以上圩口12個，38座小型水庫出險。據統計，小型水利水毀工程需維修經費約為33.8億元。下一步實施時，建議進一步加大投入，并優先考慮實施小型水利水毀修復工程。

五是改革體制機制需進一步完善。全省大部分地區工作思路清晰、措施得力，但也有少數地方推進改革的主動性不夠，工作稍顯滯后；近年來投入不斷加大，但與群眾期望和水利現代化的需求，依然顯得杯水車薪，資金不足；改革中的亮點不少，但面上進展不平衡，“盆景”還沒有變成“風景”；改革處于探索階段，受益主體認識不到位，受益主體籌集管護資金難度大等。因此應進一步完善小型水利工程改造提升建設和運行管護機制體制改革，以改革為動力，以政策為引領，大膽探索實踐，創新建管機制，全面推進全省小型水利工程建設和管理。

作者簡介：曹成（1984.3—）男，工程師，主要從事農田水利和水土保持相關工作。