天然氣管網獨立仍待時日

分拆天然氣管網資產，組建獨立的國家管網公司仍需配套政策出臺。

2016年10月12日，國家發改委印發了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，旨在剝離三大石油公司下轄的天然氣管網資產后，實現第三方準入。2015年9月出臺的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》就指出，對自然壟斷行業，實行以政企分開、網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。

但上述《辦法》要落實到位仍需國有石油公司的通力配合，而石油公司分拆天然氣管網資產，組建獨立的國家管網公司仍需相關配套政策出臺，完善政府監管。

分拆難題待解

中國天然氣產業正處于高速發展。中國石油經濟技術研究院日前發布的《2050年世界與中國能源展望》中預測，按現政策假設，中國天然氣消費2030年將增長到5100億立方米。2015年，中國天然氣消費量為1932億立方米。

天然氣的發展高度依賴基礎設施，尤其是構成主干網的長輸管道，它是連接上游氣源與區域市場（城市燃氣管網）的核心。2015年，中國新增天然氣管道約6000公里，全國天然氣管道總長度超過7.2萬公里，形成了以西氣東輸系統、陜京系統、川氣東送、西南管道系統為骨架的管網系統，干線管網總輸氣能力約為2800億立方米/年。

上述天然氣管網由三大石油公司各自獨立運營，互不連通，且不向第三方開放，因此尚未實現真正意義上的全國性管網系統。

行之有效的第三方準入政策和監管框架是管道改革的核心，而剝離管網、管道獨立是真正實現第三方準入的前提。因為如管網仍由三大石油公司掌控，則向有競爭力的第三方氣源開放，必然會沖擊三大公司天然氣的銷售。

由于三大石油公司商業模式大都不夠完整和規范——大都未與下游購氣方同步簽訂照付不議銷售合同，從而無法鎖定用戶的穩定用氣量，因此在向第三方開放的大勢下就很被動，第三方氣源的進入會增加自產氣的銷售難度。“你的管道輸送量是一定的，自己的氣都賣不完，然后還要讓更便宜的第三方進來，是你的話你會愿意嗎？”中海油一位長期從事天然氣貿易的人士說。

對廣大民營企業和社會資本而言，可觀的利潤使投資建設天然氣管網具有吸引力。但專家指出，非油氣行業的企業想要涉足這一領域并不現實。因為在市場中，它們難以掌控最關鍵的上游油氣資源和下游LNG接收站等基礎設施，從而毫無議價能力。

據分析，改革推進緩慢的原因在于一直以來對管網系統屬性的認識。2015年10月，國務院發布的《關于推進價格機制改革的若干意見》已明確提出，到2017年全面放開競爭環節價格，政府僅監管管道運輸價格和配氣價格。因此“網運分離”，即：放開天然氣輸配管網、LNG接收站、儲氣庫等基礎設施，放開競爭性業務和競爭性環節價格、輸配氣價格由政府定價的改革，仍未完全落地。

管輸屬性之辯

“網運分離”改革的艱難并非油氣行業獨有。電力與油氣行業一樣面對傳輸網絡的問題。在2002年即由國務院頒布了《電力體制改革方案》，計劃通過廠網分離、主輔分離、輸配分離、競價上網四步改革措施逐步構建起競爭性的電力市場。但歷經十三載，直到近年《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》出臺，才將電網明確定位為“電力高速通道”。

早在2013年底，中共十八屆三中全會決議中即提出：“國有資本繼續控股經營的行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。”以及“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型環節，提高透明度，接受社會監督。”

已在2015年底上報國務院的《石油天然氣體制改革總體方案》也旨在放開競爭環節，培育和引入多元化的市場主體，實現上游適度集中、中游強化監管、下游充分競爭。

國家發展和改革委員會價格司、價檢司聯合課題組也曾提出，規模經濟可以增進社會福利。我國作為轉型經濟國家，石油行業改革必然會受到經濟發展階段以及收入水平的限制。網運分離后，可組建單一國家管網公司，有利于油氣行業的發展與對外合作。

借鑒國際經驗

歐美天然氣管網的發展經驗說明了有力的政府監管的重要性。

國家發改委能源研究所研究顯示，歐洲天然氣管道改革，共經歷了三個階段：首先鼓勵管道開放，政府并不強制規定管道提供非歧視服務，而是對提供準入的石油企業給予一定獎勵。目的在于測試可行性及發現潛在問題。

進入第二階段，政府則開始強制實施，完全解除天然氣銷售與管道運輸的綁定關系。第三階段，推進管道運輸服務獨立。將天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度。

相對于美國模式，歐洲模式對于中國天然氣發展有更多借鑒意義，因為歐洲天然氣同樣以進口為主。而歐洲也包括法國式的形式及英國式的形式。特別是英國天然氣管網政策的制定經驗值得借鑒。

英國天然氣管網制度的實施，對英國天然氣市場發展成為完全競爭的市場起到了積極的作用。

英國依靠許可證制度來確保天然氣輸送與供應領域的競爭。目前英國頒發的許可證書共有四種：天然氣公共運輸企業經營許可證、天然氣供應商供氣許可證、天然氣托運商管網使用許可證和洲際輸送許可證。

在輸送領域，英國先實現管網獨立，再推行準入。目前，英國所有的供應商都有權平等使用由英國國家電網公司運營的天然氣高壓主干網和地方配送公司運營的低壓配氣網。

1972年成立的英國天然氣公司（BG）享有獨家建設經營全國天然氣主干網和配售網的特權。政府以低稅收和財政補貼的方式推進基礎設施建設。但1982年英國頒布《石油天然氣法》后，改變觀念，取消了BG采購和供應的特權，實現了管網的獨立。

英國在上世紀80年代已形成天然氣上游領域的競爭局面。這樣更有利于獨立的管網獲得氣源。

同時，英國通過“許可證制度”建立無歧視準入機制來平衡中游管道所有者與上游生產者、下游消費者之間的經濟利益，進而吸引資本對基礎設施進行投資。有力的政府監管是實現準入的重要保障。從鼓勵到強制，美歐均經歷了十年以上的時間，從而逐漸完善政府監管。